I OSK 116/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 319/19 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. II SA/Kr 319/19 oddalił skargę D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi. D. W. wywiodła skargę kasacyjną od opisanego wyroku podnosząc na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie: 1. art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji niezgodności tego przepisu z art. 2 w zw. z art. 45, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji, bowiem niezgodne z przepisami ustawy zasadniczej jest zamknięcie drogi prawnej do wzruszenia wadliwego aktu prawnego wydanego przez organy władzy państwowej oraz pozbawienie własności osoby trzeciej poprzez wydanie wadliwego aktu prawnego, 2. art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zgodnie, z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia, w tym masy spadkowej przynależnej skarżącej, a objętej aktem własności ziemi. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i nakazanie organowi wznowienia postępowania. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł na skutek skargi wniesionej od postanowienia z 12 grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 17 października 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie aktu własności ziemi nr [...]. I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przede wszystkim należy zaakcentować, że zasadności złożonej skargi kasacyjnej jej autor upatruje w niezgodności wskazanych przepisów z art. 2 w zw. z art. 45, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna nie mogła przynieść pożądanego skutku z tej przyczyny, że przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie konstytucyjności ze wskazanymi w skardze kasacyjnej wzorcami konstytucyjnymi, tj. art. 2 oraz 64 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r., w sprawie o sygn. SK 13/98) oraz art. 77 i art. 78 Konstytucji RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. SK 29/99). W kontekście podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, nie sposób zatem pominąć, że zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją RP. W uzasadnieniach obu wyroków Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że wydane na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia do końca 1991 r. Był to wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest prawidłowa. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP. Orzekanie w tym zakresie wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji wyznaczone w art. 3 § 1 p.p.s.a. II. Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jak wynika z uzasadniania skargi kasacyjnej, w ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten naruszono przez nieproporcjonalną ingerencję ustawodawcy w ochronę wszelkich praw obligacyjnych związanych ze spadkiem, polegającą na uniemożliwieniu wznowienia postępowania w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną w postaci aktu własności ziemi. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. weszła w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (oświadczenie rządowe z dnia 7 kwietnia 1993 r. - Dz. U. Nr 61, poz. 285). Przepisy Konwencji mają zastosowanie tylko do takich naruszeń praw i wolności, które miały miejsce po wejściu w życie Konwencji wobec danego państwa. Punktem wyjścia dla określenia jurysdykcji ratione temporis jest więc moment zaistnienia faktów stanowiących naruszenie któregoś z praw czy wolności gwarantowanych przez Konwencję (L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do artykułów 1-18 pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, s. 45, wyrok ETPCz z 8 marca 2006 r. w sprawie Blecić przeciwko Chorwacji, skarga nr 59532/00, § 70). Kwestionowany przez stronę skarżącą przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1014 z późn. zm.) wszedł w życie 1 stycznia 1992 r., a więc przed wejściem w życie w stosunku do Polski Konwencji oraz Protokołu Nr 1. W myśl tego przepisu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W skardze kasacyjnej wskazano, że źródłem naruszenia Konwencji nie było wejście w życie art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r., lecz wydanie przez organ zaskarżonych postanowień o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi, co miało miejsce w 2018 r. Zauważyć jednak należy, iż wskazane postanowienia mają charakter jedynie procesowy, gdyż to z przepisu prawa wynika brak możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Zatem postanowienia z 2018 r. nie mogłyby stanowić źródła naruszenia Konwencji, zwłaszcza, że dla zastosowania Konwencji istotna jest data zaistnienia faktów lub sytuacji naruszających Konwencję, a nie data ewentualnej oceny tego naruszenia przez władze krajowe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.