II SA/Kr 319/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 grudnia 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania aktu własności ziemi oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy G. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w postaci aktu własności ziemi z dnia 8 czerwca 1978 r. nr [...], wydanej na rzecz obywatela W. B., imiona rodziców: J. i J., w której stwierdza się, że W. B. stał się z mocy samego prawa właścicielem nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], wydanej ówcześnie przez Naczelnika Gminy G. , która stała się ostateczna w dniu 28 września 1981 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie nie może zostać wznowione, gdyż niedopuszczalność jego wznowienia wynika z przepisów odrębnych, tj. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażaliła się D. W. i zarzuciła, że postanowienie narusza art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 grudnia 2018 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 17 października 2018 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w postaci aktu własności ziemi nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy G. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości prowadzenia wnioskowanego postępowania. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło treść art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2018 r. poz. 91 ze zm.). Organ wyjaśnił, że od dnia 1 stycznia 1992 r. ustawodawca zamknął możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ani inne przepisy tej ustawy nie przewidują żadnych wyjątków, w których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi, niezależnie od (nawet wyjątkowych) okoliczności danej sprawy. W świetle przytoczonych okoliczności Kolegium nie ma możliwości odniesienia się do wniosków dowodowych i zarzutów merytorycznych podnoszonych przez żalącą się, gdyż z uwagi na jednoznaczną treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa należy uznać, że jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była dokonana przez organ I instancji odmowa wznowienia postępowania, która uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 4 lutego 2019 r. D. W. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji niezawinionej przez skarżącą polegającej na braku jej udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została ostateczna decyzja administracyjna tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postepowania, gdyż: korespondencja w sprawie AWZ kierowana była wyłącznie do W. B., a z protokołu ustalenia potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych z dnia 8 czerwca 1978 r., wskazano, iż: "Inni spadkobiercy nie roszczą sobie pretensji do spadku. Fakt tego stwierdza strona oraz podani świadkowie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie są przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "p.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2018 r. nr: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 17 października 2018 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną w postaci aktu własności ziemi z dnia 8 czerwca 1978 r. nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy G. . Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 149 § 3 k.p.a. (w I instancji) oraz omyłkowo (brak takiej jednostki redakcyjnej) art. 149 § 1 pkt 3 k.p.a. (w II instancji). Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy powołały art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1491). Sąd w pełni podziela stanowisko organów administracji, iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wyłącza możliwość wzruszenia decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. (tj. Aktów własności ziemi, dalej także jako "AWZ") w drodze wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności. Zgodnie z tym przepisem, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Skoro przedmiotowy akt własności ziemi z dnia 8 czerwca 1978 r. wydany został na podstawie przepisów art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (zob. k. 44 akt administracyjnych), to wykluczona jest możliwość wznowienia postępowania zakończonego tym aktem. Dla lepszego zrozumienia przez skarżącą przedmiotowej problematyki warto wyjaśnić, że ustawa z dnia 28 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stworzyła prawną możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji tego organu przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Wymieniona ustawa została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W art. 8 § 4 ustawy z 1982 r. stwierdzono, że gdy po wejściu w życie ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Kolejną zmianę w zakresie uwłaszczenia nieruchomości rolnych wprowadziła cytowana wcześniej ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która mocą art. 63 ust. 1 dokonała skreślenia przywołanego powyżej art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Z kolei w ust. 2 i ust. 3 ustawodawca postanowił, że "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu". Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Dotyczy to także sytuacji, gdy akt własności ziemi dotknięty jest kwalifikowanymi wadami prawnymi. Powyższa regulacja ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Warto również uzupełniająco podkreślić, że oceną zgodności powołanego art. 63 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62 , art. 77 czy art. 78 Konstytucji, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 roku, sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych, który był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 roku ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. W tej sytuacji, postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie wydania wskazanej decyzji administracyjnej – tj. Aktu własności ziemi z dnia 8 czerwca 1978 r., nie mogło być skuteczne wszczęte. Tym samym sprawa nie mogła być rozstrzygana merytorycznie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia żądanego postępowania, co przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia organu. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że poprawnym rozstrzygnięciem w takiej sprawie powinna być odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nie zaś odmowa wznowienia postepowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., co uczyniły organy obu instancji. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W omawianej sytuacji postępowanie nie może być wszczęte z "innych uzasadnionych przyczyn". Jak już bowiem wywiedziono powyżej, w obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności takiej decyzji, a złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r., uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Pomimo jednak tej wadliwości, która nie wpływa na wynik sprawy, rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe wobec wykazanej powyżej przeszkody prawnej do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania, a to jednoznacznej treści art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Liczne orzecznictwo sądowe w tym temacie jest zgodne zarówno co do meritum sprawy, czyli faktu, że powołany art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania wznowieniowego zakończonego AWZ, jak i co do formy załatwienia takiego wniosku, którą powinna być odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 16.10.2018 r., II SA/Ol 359/18 i z 11.01.2018 r. II SA/Ol 904/17; WSA w Gdańsku z 14.12.2017 r., II SA/Gd 688/17; NSA: z 26.10.2016 r. II OSK 138/15, z 8.09.2016 r. II OSK 292/15, z 29.06.2016 r. II OSK 2677/14: dostępne w CBOSA). Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.