II SA/Ol 904/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi L. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie aktu nadania własności ziemi – wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje adwokatowi R. O. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium) , działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, - dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia L. Ż. na postanowienie Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", o odmowie wszczęcia postępowania, uchyliło postanowienie będące przedmiotem zażalenia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Podaniem z dnia 3 listopada 2016 r. L. Ż. (dalej jako Skarżąca) wystąpiła do Starosty "[...]" z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej aktem własności ziemi z dnia "[...]", dotyczącym uregulowania własności gospodarstwa rolnego, składającego się z nieruchomości położonej we wsi "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" oraz we wsi ‘[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", o łącznej powierzchni "[...]", wydanego na małżeństwo "[...]". Starosta "[...]" przy piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. przekazał podanie z dnia 3 listopada 2016 r. według właściwości do Burmistrza "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1491), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W związku z tym uznał, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania aktu własności ziemi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła L. Ż., wyrażając niezadowolenie z takiego sposobu załatwienia jej sprawy i czyniąc rozważania co do zasadności aktu własności ziemi. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, umożliwiającą powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, której procedowanie w administracyjnym toku instancji zostało zakończone decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w wyniku którego ona zapadła, dotknięte było istotnymi wadami natury procesowej enumeratywnie wyliczonymi w przepisach prawa. Wznowienie postępowania w gruncie rzeczy oznacza "otworzenie" zakończonego już "starego" postępowania i jego powtórzenie w określonym zakresie, a nie wszczynanie jakiegoś "nowego" postępowania. Nie jest to zatem żaden odrębny przedmiot postępowania, co oznacza, że do wznowienia postępowania nie stosuje się art. 61a k.p.a., tylko przepisy rozdziału 12 Działu II k.p.a. W żadnym razie w przypadku wznowienia postępowania na etapie wstępnym nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a k.p.a., ale postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy albo postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania może być wydane z powodu braku możliwości wznowienia postępowania na mocy przepisów szczególnych. Takim przepisem może być w szczególności 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który wyłącza możliwość wznowienia postępowania w stosunku do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" L. Ż. wniosła o jego uchylenie. Stwierdziła, że Kolegium nie powinno uchylać postanowienia organu I instancji tylko rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 154 k.p.a. Z kolei Burmistrz "[...]" niezasadnie zastosował przepisy prawa materialnego i całkowicie pominął okoliczność, ze akt został wydany na podstawie fałszywych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., p.p.s.a), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na postanowienie, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisane w tym przepisie naruszenia prawa można przypisać zaskarżonemu postanowieniu Kolegium z dnia "[...]". Podstawę prawną wydania postanowienia przez organ I instancji stanowił bowiem art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W kontrolowanej sprawie, "inną uzasadnioną przyczyną", o której mowa w tym przepisie, stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności aktu własności ziemi, jest regulacja zawarta w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.). W świetle tego przepisu, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Skoro zaś kwestionowany przez skarżącą akt własności ziemi został wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250), to za prawidłowe uznać należało stanowisko organu I instancji co do istnienia w niniejszej sprawie innej uzasadnionej przyczyny, z powodu której postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie aktu własności ziemi nie może być wszczęte. Obecnie obowiązujące przepisy wyłączają bowiem możliwość wzruszenia aktów własności ziemi nawet, jeśli akty te dotknięte są wadami kwalifikowanymi (zob. wyroki NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 138/15 oraz z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 292/15, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., interpretowany literalnie, statuuje zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wskazać również należy, ze przepis art. 63 ust. 3 ustawy z 1991 r. zabrania prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych w sprawach, o których mowa w art. 63 ust. 2. Sprawami tymi są zaś sprawy, w których wydano decyzje na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – niezależnie od tego, czy decyzje takie stały się ostateczne, czy nie. Wyjaśnić również należy, iż wprowadzając do obrotu prawnego przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., ustawodawca miał na celu ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje, wydane na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Interpretując znaczenie użytego w art. 63 ust. 2 ustawy sformułowania "nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących..." nie należy pomijać wskazanego wyżej celu. Dla jego osiągnięcia wystarczające jest rozumienie powyższej regulacji jako całkowicie zakazującej podważania decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak i zakazującej postępowań mogących do takiego skutku prowadzić. W obecnym stanie prawnym nie jest zatem możliwa weryfikacja decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że niektóre decyzje mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a., tj. w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji (por. orzeczenia NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 571/07; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1840/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 585/11; wyrok WSA w warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/11 - CBOIS). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 (OTK/2000/1/5) i z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 (OTK/2000/4/110) oceniał zgodność art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można podzielić poglądu Skarżącej o naruszeniu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Odnosząc się z kolei do argumentacji Kolegium dotyczącej naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, należy zauważyć, że strona wnosząc o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną zmierza do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, które to postępowanie jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie wznowienie jest zatem ustalenie, czy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne. Skoro przepis art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nakazuje umorzenie postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych w sprawach rozstrzyganych decyzjami wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż organ I instancji, na podstawie art. 61a k.p.a., zasadnie odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem aktu własności ziemi. Zgodnie z przepisem art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonej regulacji wynika, iż odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Zakaz prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych w sprawach weryfikacji decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stanowi przyczynę przedmiotową stojącą na przeszkodzie wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem Kolegium w postępowaniu instancyjnym rozstrzygnęło kasacyjnie, choć przyznało, że postanowienie o odnowie wznowienia postepowania może być wydane z powodu braku możliwości wznowienia postępowania na mocy przepisów szczególnych, w szczególności art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, gdyż – jak uznało – do wznowienia (właściwie odmowy) postępowania nie stosuje się art. 61a k.p.a., lecz art. 149 § 3 k.p.a. Co do zasady nie sposób odmówić Kolegium słuszności, jako, że relacja art. 149 § 3 k.p.a. wobec art. 61a k.p.a. jest oparta na zasadzie lex specialis derogat legi generali, skoro dotyczy nadzwyczajnego tryby weryfikacji ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Jednakże nie sposób nie dostrzec, że w komparycji własnego postanowienia z dnia "[...]" Burmistrz "[...]", poza art. 61a k.p.a., przywołał także analizowany powyżej art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś w motywach uzasadnienia podał, że "Przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny w dniu "[...]". W związku z tym nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydaniu aktu własności ziemi z dnia "[...]" na nazwisko "[...]". Przywołany cytat nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że Burmistrz "[...]" w istocie postanowieniem z dnia "[..]" odmówił wznowienia - a nie wszczęcia - jak to sformułował w sentencji postanowienia – postępowania wskutek zaistnienia okoliczności faktycznej znamiennej hipotezą art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wprawdzie, co do zasady, rodzaj rozstrzygnięcia determinowany i definiowany jest przez zapisy osnowy orzeczenia, lecz nie do rzadkości należą sytuacje - czego niniejsza sprawa jest przykładem - że motywy rozstrzygnięcia wespół z ich materialnoprawnym podstawami wskazanymi w komparycji orzeczenia przeczą, a właściwie nie w pełni oddają istotę, rozstrzygnięciu wyszczególnionemu w jego osnowie. W przedmiotowej sprawie nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, że Burmistrz "[...]" w istocie rzeczy odmówił wznowienia postępowania zakończonego aktem własności ziemi z dnia "[...]", a nie jego wszczęcia, jako to niezbyt fortunie ujął w sentencji postanowienia. Nie można wykluczyć, że w mniemaniu Burmistrza odmowa wszczęcia postępowania, miast wznowienia, jest li tylko semantyczną różnicą (choć w rzeczywistości tak nie jest), skoro nie zastosował się do tożsamego, jak w skarżonym postanowienia, poglądu Kolegium (z założenia nie wiążącego w sprawie) wyrażonego w postanowieniu z dnia "[...]". Rekapitulując, kasacyjne rozstrzygniecie Kolegium jest wyrazem nadmiernego rygoryzmu formalnego, "ekwilibrystyką procesową", a nie właściwie rozumianą dwuinstancyjnością postępowania definiowaną jako ponowne, in meriti rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie zaktualizowanych okoliczności faktycznych i prawnych. Zresztą, przyjmując optykę Kolegium, konsekwentnie winno ono zreformować postanowienie Burmistrza "[...]’, czemu ani istota postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz natura postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, ani też jakiekolwiek inne względy nie stały na przeszkodzie. Jednakże - w ocenie Sądu, z przyczyny powyżej wyłożonej - stanowiłoby to wyraz nadmiernego i niczym nie uzasadnionego puryzmu procesowego, skoro w istocie rzeczy, do skutku, zmierzałoby do surogacyjnego zastąpienia zwrotu odmowy wszczęcia postępowania, odmową jego wznowieniem. W rezultacie powyższego właściwą formą i miejscem potwierdzenia oczywistego faktu odmowy wznowienia postepowania przez Burmistrza byłyby motywy uzasadnienia. W reasumpcji skarżone postanowienie narusza art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, uchylił postanowienie Kolegium. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.