I OSK 2800/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 210/19 w sprawie ze skarg T. Z. i T. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 210/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi T. Z. i T. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismami z dnia 28 września 2015 r. i z dnia 2 października 2015 r. T. B. i T. Z. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą własność J. Z., oznaczoną jako parcela I. kat. [...], która powstała z podziału parceli I. kat. [...], a następnie weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], pod ul. [...]. Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. B. i T. Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał dwa zasadnicze powody rozstrzygnięcia. Po pierwsze, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1963 r. (a zatem kolejna decyzja w tej sprawie byłaby obarczona wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Po drugie, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej powoływanej jako "u.g.n.", nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Działając na skutek odwołania T. B. i T. Z., Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2017 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta Krakowa – celem ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości – zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 11 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. T. wartość nieruchomości została określona na kwotę 52.484 zł, tj. 192,25 zł/m2. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., Prezydent Miasta Krakowa orzekł o: 1) ustaleniu na rzecz T. B. i T. Z. odszkodowania w łącznej wysokości: 52.484 zł za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] o pow. [...]ha powstała z podziału parceli I. kat. [...] b. gm. kat. [...] obj. Lwh [...], która weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], zajętą pod ulicę [...] w Krakowie, stanowiącą uprzednio własność J. Z., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] grudnia 1957 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Krakowie; 2) wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela ww. nieruchomości, tj. T. B. c. J. i Z. za udział wynoszący 1/2 cz. w ww. nieruchomości – kwota 26.242 zł; T. Z. s. J. i Z. za udział wynoszący 1/2 cz. w ww. nieruchomości – kwota 26.242 zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa podał, że w sprawie podjęto czynności w celu uzyskania operatu szacunkowego określającego wartość rynkową ww. nieruchomości. Pozyskany operat szacunkowy, sporządzony w dniu 11 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. T., w którym wartość nieruchomości została określona na kwotę 52.484,00 zł, tj. 192,25 zł/m2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. B. i T. Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy pozytywnie ocenił sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy i uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania. Skargi na powyższą decyzję złożyli T. B. i T. Z., zarzucając naruszenie: 1) art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; 3) art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11 k.p.a., a także art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.; 4) art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi wskazał, że jakkolwiek na obecnym etapie argumentacja organu oraz stron koncentrowała się na wysokości odszkodowania, tak naprawdę kluczowe znaczenie miały zagadnienia dotykające samych podstaw jego ustalenia. W ocenie Sądu, decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1963 r. była nie tylko ostateczna, ale i kończyła wobec J. Z. ówczesne postępowanie dotyczące odszkodowania za część jego działki wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1957 r. Inaczej niż w stosunku do trzech innych osób, w stosunku do J. Z. organ odwoławczy nie wskazywał na potrzebę kontynuowania tego postępowania przed organem I instancji, przeciwnie, wskazał na ewentualną możliwość uruchomienia trybu fakultatywnego w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej. Gdyby w tym trybie decyzja ta została zmieniona, to następczo wchodziłoby w grę ustalenie odszkodowania za część działki przekraczającą 25% jej obszaru (byłyby to oczywiście nowe postępowania; do zmiany decyzji wywłaszczeniowej w trybie fakultatywnym i tym samym potrzeby wszczęcia nowego postępowania dotyczącego odszkodowania jednak nigdy nie doszło). Sąd, po uwzględnieniu całokształtu okoliczności, przyjął jednakże, że zaskarżona obecnie decyzja nie jest wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu niezbędne stało się także dokonanie wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a ściśle biorąc rozważenie możliwości jego stosowania w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych zanim on czy też sama ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia odszkodowania i że doszło do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie jest to naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie oceniał twierdzeń organu oraz stron zrelatywizowanych do wysokości ustalonego odszkodowania, jako że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. Z. i T. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że nie było podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących, gdyż wskazany przepis nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, jeżeli prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało, podczas gdy w przedmiotowej sprawie należy ustalić co do zasady i co do wysokości odszkodowanie za część działki należącej do J. Z. - ojca skarżących, z tego względu, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1963 r. nie kończyła w stosunku do J. Z. ówczesnego postępowania w przedmiocie odszkodowania za część działki wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1957 r., a co za tym idzie nie zostało ostatecznie ustalone czy odszkodowanie za wywłaszczoną działkę należało się J. Z. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pismach z dnia 19 listopada 2021 oraz 21 stycznia 2022 r. T. Z. i T. B. wskazali, że nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i jednocześnie oświadczyli że posiadają warunki techniczne do uczestniczenia w rozprawie w trybie on-line. Ponadto w piśmie z dnia 27 stycznia 2022 r. Wojewoda Małopolski poinformował o adresie skrzynki pocztowej organu na platformie ePUAP, a działający w imieniu Skarbu Państwa – Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 9 lutego 2022 r. oświadczył, że strona posiada zdolności techniczne uczestniczenia w rozprawie na odległość. Dlatego zarządzeniem z dnia 7 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia jako podstawy kasacyjnej. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut mianowicie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., polegające na uznaniu, że nie było podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących, jeżeli prawo obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało. Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że zarzut ten został sformułowany jako zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych związanych z istnieniem lub brakiem podstawy prawnej ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: pkt 3 gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło np. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18, z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 845/21). Natomiast we wcześniejszym orzecznictwie, w tym powoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zagadaniem spornym było, czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być stosowany do tych przypadków wywłaszczenia, które zostało dokonane w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, aktualnie kwestia ta jest niesporna. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że za samodzielnym charakterem normy wynikającej z art. 129 ust. 5 ust. 3 u.g.n. przemawia przede wszystkim Konstytucja RP, a w szczególności jej art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań i to nie tylko w świetle zasad konstytucyjnych, ale również art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, z którym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie. W powołanym wyroku między innymi wskazano, że przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. W niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia części nieruchomości poprzednika prawnego skarżących J. Z. w związku z planowaną budową ulicy [...], tj. wywłaszczono [...]m2 z nieruchomości o powierzchni [...]m2. (wywłaszczeniem w związku z budową ulicy [...] objęto wówczas kilkadziesiąt osób). Decyzjami organu I instancji z dnia [...] listopada 1961 r. i [...] grudnia 1961 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości ustalono odszkodowanie dla szeregu osób w tym w pkt 14 dla J. Z. w kwocie 13.650 zł. Odwołanie od decyzji złożył Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych wskazując, że przy ustalaniu odszkodowania doszło do naruszenia art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 8 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji: "Jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości". Stąd też decyzją organu II instancji z dnia [...] lutego 1963 r. (akta administracyjne s. 73) zmieniono decyzję organu I instancji i kilku osobom uchylono przyznane prawo do odszkodowania, w tym również pkt 14 który dotyczył odszkodowania dla J. Z. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji na str. 2 podano: "W sprawie odszkodowania dla J. Z. należy zobowiązać inwestora do sprawdzenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i jeżeli okaże się, że zajęto większą część działki niż 25% całej jej powierzchni – należy za zgodą stron zmienić decyzję o wywłaszczeniu i ustalić odszkodowanie za część przekraczającą 25% powierzchni całej działki". W piśmie z dnia 30 marca 1963 r. adresowanym do Prezydium Rady Narodowej w Krakowie inwestor Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w Krakowie nawiązując do decyzji z dnia [...] lutego 1963 r. podał, że stan jest zgodny z pomiarami i wywłaszczona powierzchnia [...]m2 nie przekracza 25% całej powierzchni działki (akta administracyjne s. 74). Zaznaczyć należy, że powyższe okoliczności dotyczące powierzchni wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do powierzchni całej nieruchomości nie są kwestionowane. W takich okolicznościach zgodnie z powołanym wcześniej art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie było podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania. W tym stanie rzeczy zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem ustalone zostało odszkodowanie mimo, że ówczesne przepisy w takich okolicznościach sprawy nie przewidywały odszkodowania, a jak wskazano wcześniej sam art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić podstawy prawnej ustalenia odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie uchylił zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na treść art.134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taki skutek, w przypadku uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji, mogłaby wywołać ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę. Natomiast w niniejszej sprawie skarga została oddalona, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jednak pozbawienie jej mocy wiążącej naruszałoby zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. – i z tej przyczyny skargę oddalił. Jak wskazano wcześniej jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. nie był objęty zakresem skargi kasacyjnej, stąd też brak podstaw do oceny poprawności jego zastosowania. W takich okolicznościach, mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy uznać za niezasadny. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.