II SA/Kr 210/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skarg T. Z. i T. B. na decyzję Wojewody z dnia 11 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargi oddala. Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 3304) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r poz. 2096), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania T. B. i T. Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2018 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skarg, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismami z dnia 28 września 2015 r. i z dnia 2 października 2015 r. T. B. i T. Z. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą własność J. Z., oznaczoną jako parcela I. kat. [...], która powstała z podziału parceli I. kat. [...], a następnie weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], pod ul. [...]. Wnioskodawcy we wniosku podnieśli, iż od chwili wywłaszczenia przedmiotowej działki do dnia dzisiejszego rodzina nie otrzymała żadnego odszkodowania. Prezydent Miasta K. ustalił, że decyzją z dnia 30 grudnia 1957 r., znak: [...], Prezydium Rady Narodowej m. K. orzekło, na podstawie art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 20 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, o wywłaszczeniu na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych części nieruchomości l. kat. [...] o pow. 273 m 2 (z całej powierzchni: 1439 m 2), gm. kat. B. , stanowiącej własność J. Z.. Pismem z dnia 16 maja 1958 r., skierowanym do PRN m. K., Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. wniósł o przyśpieszenie ustalenia odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone ww. decyzją zgodnie z wnioskiem Zarządu z dnia 16 listopada 1958 r. i wskazał, że dochodzenia przez Komisję wywłaszczeniową zostały już wykonane. W dniu 25 czerwca 1958 r. J. K. sporządził operat szacunkowy ustalający należności za przejęte nieruchomości, w tym za część L kat. [...], gm. kat. B. . Jak wynika z protokołu z dnia 7 grudnia 1961 r. sporządzonego w PRN m. K., J. Z. oświadczył, że przedmiotowa działka stanowi jego własność oraz że od powyższej nieruchomości był opłacany podatek od nieruchomości. Orzeczeniem z dnia 18 grudnia 1961 r., znak: [...], wydanym na podstawie przepisów art. 7, 8, 12 i 22 ust. 2, art. 23, 26 i 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, PRN m. K. orzekło o przyznaniu odszkodowania w wysokości: 13 650 zł za część gruntu budowlanego położonego w K., gm. kat. B. , oznaczoną jako l. kat. [...] o pow. 273 m2 z całego obszaru 1439 m2, który był własnością J. Z. i został wywłaszczony orzeczeniem z dnia 30 grudnia 1957 r. Od decyzji "odszkodowawczych", w tym ww. decyzji, wniósł odwołanie Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K., który podniósł, że orzeczenie to naruszyło art. 8 ust. 8 odnośnej ustawy z uwagi na fakt, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przejętą część nieruchomości, pomimo że powierzchnia wywłaszczonych części parcel nie przekroczyła 25% całkowitej powierzchni parcel. Decyzją z dnia 25 lutego 1963 r., znak: [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, po rozpatrzeniu odwołań, orzekła odwołania uwzględnić i uchylić zaskarżone decyzje o przyznaniu odszkodowania, w tym na rzecz J. Z.. Organ II instancji stwierdził, że "droga w obrębie miasta spełnia funkcję ulicy i przy nabywaniu nieruchomości na cele jej budowy mają zastosowanie przepisy art. 8 ust. 8 cyt. ustawy w brzmieniu przed jej nowelizacją (Dz.U. Nr 17 poz. 70 z 1958)". W związku z powyższym "w sprawie odszkodowania dla J. Z. należy zobowiązać inwestora do sprawdzenia powierzchni wywłaszczonej części nieruchomości i jeżeli okaże się, że zajęto większą część działki niż 25 % całej jej powierzchni – należy za zgodą stron zmienić decyzję o wywłaszczeniu i ustalić odszkodowanie za część przekraczająca 25% powierzchni działki". Pismem z dnia 30 marca 1963 r., znak: [...], Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. poinformował PRN m. K., że "sprawdził powierzchnię przedmiotowej działki i stwierdził zgodność pomiarów ze stanem faktycznym – powierzchnia wywłaszczanej działki wynosi 273 m2. Powierzchnia ta nie przekracza 25% całej nieruchomości, a zatem wywłaszczona działka przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, ponieważ została zajęta pod poszerzenie drogi". Przeprowadzona kwerenda nie doprowadziła do odnalezienia dokumentów dotyczących ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] o pow. 0,0273 ha powstała z podziału parceli I. kat. [...] b. gm. kat. B. obj. [...], wywłaszczoną Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 30 grudnia 1957 r. sygn. Sa. [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K., zajętej pod ulicę R. w K.. Jak wynika z wykazów zmian gruntowych, [...] oraz księgi wieczystej nr [...] powierzchnia wywłaszczanej parceli l. kat. [...], gm. kat. B. nie została zmieniona, co potwierdza, że nie doszło wówczas do zmiany decyzji PRN m. K. z dnia 30 grudnia 1957 r., znak: [...] Ponadto organ I instancji ustalił, że wywłaszczona parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. o pow. 0,0273 ha stanowiła 19% parceli l. kat. [...] o pow. 0,1439 ha i nie przekroczyła 25% tej parceli. Na podstawie dokumentów geodezyjnych stwierdzono, że wywłaszczona część nieruchomości odpowiadała powstałej z parceli l. kat. [...], parceli l. kat. [...], która aktualnie weszła w skład działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. - [...]. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. - [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 20 lipca 1990 r., sygn. akt I Ns 1085/90/K, spadek po J. Z. nabyły dzieci spadkodawcy: T. J. Z. i T. M. B.. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., znak. [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. B. i T. Z. za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0273 ha powstała z podziału parceli I. kat. [...] b. gm. kat. B. obj. [...], która weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], zajętej pod ulicę E. R. w K., stanowiącej uprzednio własność J. Z., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 30 grudnia 1957 r. sygn. [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K.. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał dwa zasadnicze powody rozstrzygnięcia. Po pierwsze, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 25 lutego 1963 r., znak: [...] (a zatem kolejna decyzja w tej sprawie byłaby obarczona wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Po drugie, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Działając na skutek odwołania T. B. i T. Z., Wojewoda, decyzją z dnia 18 maja 2017 r., znak [...], uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował obszerny fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r., I OSK [...] – i wskazał, że nie podziela interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyjętej przez Prezydenta Miasta K., przyznając zarazem, że jest ona również prezentowana w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta K. – celem ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości – zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 11 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. T. wartość nieruchomości została określona na kwotę 52.484,00 zł, tj. 192,25 zł/m2. Decyzją z dnia 30 maja 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – po ponownym rozpatrzeniu wniosków T. B. i T. Z. orzekł o: 1. ustaleniu na rzecz T. B. i T. Z. odszkodowania w łącznej wysokości: 52 484,00 zł (słownie: pięćdziesiąt dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt cztery złote 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] o pow. 0,0273 ha powstała z podziału parceli I. kat. [...] b. gm. kat. B. obj. [...], która weszła w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], zajętą pod ulicę E. R. w K., stanowiącą uprzednio własność J. Z., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 30 grudnia 1957 r. sygn. [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K.; 2. wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela w/w nieruchomości, tj. T. B. c. J. i Z. za udział wynoszący 1/2 cz. w w/w nieruchomości – kwota 26.242,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy dwieście czterdzieści dwa złote 00/100); T. Z. s. J. i Z. za udział wynoszący 1/2 cz. w w/w nieruchomości – kwota 26.242,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy dwieście czterdzieści dwa złote 00/100). Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. – miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta K. ponownie przytoczył ustalony już wcześniej stan faktyczny i podał, że w obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy "wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczanej odpowiadającym wartości tych praw". Mając na uwadze treść decyzji Wojewody z dnia 18 maja 2017 r., podjęto czynności w celu uzyskania operatu szacunkowego określającego wartość rynkową w/w nieruchomości. Ustalenie odszkodowania następuje według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości wg w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 cyt. ustawy "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości". Następnie Prezydent Miasta K. wskazał na pozyskany operat szacunkowy, sporządzony w dniu 11 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. T., w którym wartość nieruchomości została określona na kwotę 52.484,00 zł, tj. 192,25 zł/m2. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 maja 2018 r. złożyli T. B. i T. Z., kwestionując konkluzje operatu szacunkowego i tym samym wysokość ustalonego odszkodowania. Na skutek tegoż odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 11 grudnia 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo zreferował przebieg postępowania, ustalenia faktyczne organu I instancji oraz treść odwołania; następnie pozytywnie ocenił sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy i uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania. Pismami z dnia 21 stycznia 2019 r. skargi na powyższą decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2018 r. złożyli T. B. i T. Z.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie powołanych przepisów Ustawy Zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na pozbawieniu własności nieruchomości strony i na uniemożliwianiu uzyskania w terminie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdy strona pozostaje od dnia 30 grudnia 1961 roku - bez jakiegokolwiek odszkodowania. Podniesione naruszenie skutkuje "rażącym naruszeniem prawa", stanowiąc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w sytuacji, gdy Strona skarżąca została pozbawiona własności nieruchomości i pozostaje do chwili obecnej bez odszkodowania oraz w wyniku rażącej i długotrwałej (wieloletniej) przewlekłości przedmiotowego postępowania. Podniesione naruszenie skutkuje "rażącym naruszeniem prawa", stanowiąc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji; 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 77 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy, braku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz nie dopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także nie zapewnienie możności wypowiedzenia się strony, co do przeprowadzonych dowodów. A ponadto poprzez naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, poprzez pominięcie istotnych kwestii. Obszerne uzasadnienia obu skarg dotyczą zasadniczo operatu szacunkowego oraz wysokości ustalonego odszkodowania, która – zdaniem skarżących – jest zbyt niska i, z różnych przyczyn, nie odpowiada rzeczywistej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa ze skargi T. Z. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 210/19, a sprawa ze skargi T. B. pod sygnaturą II SA/Kr 211/19. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 210/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, jednak pozbawienie jej mocy wiążącej naruszyłoby zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. – i z tej przyczyny skarga podlegała oddaleniu. Jakkolwiek na obecnym etapie argumentacja organu oraz stron koncentrowała się na wysokości odszkodowania, tak naprawdę kluczowe znaczenie – w ocenie Sądu – miały zagadnienia dotykające samych podstaw jego ustalenia. W tym zakresie wyłoniły się dwie kwestie, które – co warto zaznaczyć – zostały dostrzeżone przez Prezydenta Miasta K. podczas pierwotnego rozpoznawania sprawy: pierwsza wiąże się z potrzebą zrekonstruowania rzeczywistej treści i istoty decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 25 lutego 1963 r., znak [...], w celu potwierdzenia lub wykluczenia stanu rei iudicatae, a druga – z potrzebą wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej "u.g.n.") w celu ustalenia zakresu jego zastosowania. 1. Przystępując do badania wspomnianej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia należy na początku zauważyć, że została ona wydana około dwa lata po wejściu w życie Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30 poz. 168). Tenże kodeks, w pierwotnym brzmieniu, statuował inny niż obecnie – uboższy – katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Art. 120 stanowił, że: "§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami". Ówczesny ustawodawca nie przewidział zatem rozstrzygnięcia adekwatnego do sytuacji, w której organ odwoławczy skonstatował brak potrzeby i możliwości konkretyzacji czyichś praw i obowiązków, innymi słowy, brak sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym. W obecnym stanie prawnym takim rozstrzygnięciem jest uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Antycypując dalsze rozważania, warto dodać, że kodeks – już w pierwotnym brzmieniu – przewidywał tzw. fakultatywne tryby uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (zob. art. 135 i 136 – odpowiedniki obecnych art. 154 i 155 k.p.a.). Analizując treść decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 25 lutego 1963 r., można wyodrębnić następujące jej elementy: 1) pozbawianie mocy wiążącej decyzji organu I instancji ("odwołanie uwzględnić i uchylić zaskarżone decyzje"; 2) stanowcze stwierdzenie, że do przedmiotowego wywłaszczenia ma zastosowanie art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i że uzasadnione jest wywłaszczenie części działki nieprzekraczającej 25% jej obszaru – bez odszkodowania; 3) stanowcze stwierdzenie, że organ I instancji niesłusznie przyznał odszkodowanie za wywłaszczone części działek nieprzekraczające 25% ich obszaru; 4) w odniesieniu trzech osób (nie ma wśród nich J. Z.) wskazanie na potrzebę wydania nowych decyzji ustalających odszkodowanie za części działek przewyższające 25% ich obszaru; 5) w odniesieniu do J. Z. wskazanie na możliwość zmiany decyzji o wywłaszczeniu "za zgodą stron" i ustalenia odszkodowania za część przekraczającą 25% jej obszaru ("jeżeli okaże się, że zajęto większą część działki"). Nie ulega wątpliwości, że analizowana decyzja jest – pod względem konstrukcyjnym – nieprawidłowa, bo nie zawiera ani ujętego w konwencjonalnej formie nowego rozstrzygnięcia, ani wyraźnej formuły o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ta nieprawidłowość nie zwalnia jednak z konieczności zrekonstruowania rzeczywistej treści i istoty owej decyzji, przeciwnie, czyni tę konieczność szczególnie aktualną. Trzeba przy tym mieć na względzie całość wypowiedzi organu odwoławczego. Nie ma ona wyraźnego podziału na sentencję i uzasadnienie, ale gdyby nawet kolejne jej akapity traktować jako uzasadnienie, to wciąż mają one znaczenie nie mniejsze niż sentencja. Wszak również uzasadnienie ma znaczenie materialnoprawne i właśnie dzięki niemu "daje się w sposób dokładniejszy określić granice res iudicata i inne skutki prawne rozstrzygnięcia" (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 163). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 25 lutego 1963 r. była nie tylko ostateczna, ale i kończyła wobec J. Z. ówczesne postępowanie dotyczące odszkodowania za część jego działki wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 30 grudnia 1957 r. Inaczej niż w stosunku do trzech innych osób, w stosunku do J. Z. organ odwoławczy nie wskazywał na potrzebę kontynuowania tego postępowania przed organem pierwszej instancji, przeciwnie, wskazał na ewentualną możliwość uruchomienia trybu fakultatywnego w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej. Gdyby w tym trybie decyzja ta została zmieniona, to następczo wchodziłoby w grę ustalenie odszkodowania za część działki przekraczającą 25% jej obszaru (byłyby to oczywiście nowe postępowania; do zmiany decyzji wywłaszczeniowej w trybie fakultatywnym i tym samym potrzeby wszczęcia nowego postępowania dotyczącego odszkodowania jednak nigdy nie doszło). Kontynuując zarysowany tok rozumowania można by rozważać interpretację, w świetle której decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 25 lutego 1963 r., kończąc ostatecznie ówczesne postępowanie dotyczące odszkodowania, zawierała w sobie również wiążące, merytoryczne rozstrzygnięcie i stworzyła stan rei iudicatae. Sąd takiej interpretacji jednak nie przyjął i uznał ją za nazbyt daleko idącą. Wszak, mimo wszystko, pozostają pewne wątpliwości co do treści i zakresu owego rozstrzygnięcia; poza tym zdaje się ono w istocie odpowiadać nie tyle decyzji odmownej, ile decyzji, która – w ujęciu obecnych przepisów – traktowałaby o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W konsekwencji, po uwzględnieniu całokształtu okoliczności, Sąd przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja nie jest wydana w warunkach opisanych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestia ta nie była jednak oczywista, wobec czego krytycznie należy ocenić deficyt rozważań w tej mierze widoczny w obu decyzjach Wojewody – zarówno w uprzedniej decyzji kasacyjnej, jak i w decyzji zaskarżonej. Należy dodać, że ewentualne skonstatowanie przyczyny nieważności, o której mowa w powołanym przepisie, implikowałby konieczność wzruszenia zaskarżonej decyzji bez baczenia na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 in fine p.p.s.a.). 2. W obliczu powyższej konstatacji niezbędne stało się dokonanie wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a ściśle biorąc rozważenie możliwości jego stosowania w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych zanim on czy też sama ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie. Jeżeli apriorycznie nie wykluczy się takiej możliwości, zrazu wyłania się kolejny relewantny element – to mianowicie, czy ówczesne prawo, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia, przewidywało w danym przypadku odszkodowanie, czy też nie. Pozornie chodzi tu tylko aspekty temporalne, a tak naprawdę rozważany dylemat dotyka samej istoty i charakteru normy statuowanej powołanym przepisem. Teza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym, ale należnym wedle ówczesnego prawa – koreluje z założeniem, w myśl którego przepis ten ma charakter kompetencyjny i konotację procesową. Nie ma charakteru samoistnej normy materialnej; sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) – tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej. W tym ujęciu warunkiem działania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zatem uprzednie powstanie sprawy i pozostawanie jej w przestrzeni prawnej jako sprawy niezałatwionej. Z kolei teza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu także wtedy, gdy ówczesne prawo tego odszkodowania nie przewidywało, nadaje temu przepisowi zupełnie inny wymiar – czyni zeń przede wszystkim normę materialną w pełnym tego słowa znaczeniu; normę zdolną do samodzielnego kreowania spraw administracyjnych (odszkodowawczych). Byłaby to norma o bardzo rozległym zakresie działania, norma retroaktywna, ingerująca ze skutkiem wstecznym w dawne uregulowania wywłaszczeniowe. W ocenie Sądu, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej). Powyższy pogląd był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. (I OSK 13/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały". Warto też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, które – w świetle ówczesnych przepisów – uległy przedawnieniu (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r., II SA/Po 947/17, CBOSA). Skoro na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można ustalać roszczeń w świetle ówczesnych przepisów przedawnionych, to tym bardziej nie można ustalać roszczeń, które w świetle ówczesnych przepisów w ogóle nie powstały. 3. Mając na uwadze przedstawione stanowisko, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia odszkodowania i że doszło do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Niemniej jednak nie jest to naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie oceniał twierdzeń organu oraz stron zrelatywizowanych do wysokości ustalonego odszkodowania, jako że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie.