III SAB/Po 31/19

Dnia 21 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie przyznania płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. oddala skargę [...] (dalej: "strona") wystąpiła [...] września 2018 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") z wnioskiem o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r., będący piątym rokiem korzystania z pomocy. W dniu 12 października 2018 r. Dyrektor ARiMR w powołaniu na art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a.") wezwał stronę do usunięcia braków formalnych, poprzez złożenie wniosku o płatność na poprawnym formularzu. W dniu 15 października 2018 r. strona przesłała do organu ARiMR na wskazanym formularzu częściowo wypełniony wniosek o płatność. W dniu 19 października 2018 r. Dyrektor ARiMR wezwał stronę do usunięcia braków formalnych we wniosku o płatność w części III. "Informacja o przychodach ze sprzedaży", tabela 7. "Wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, za okres którego dotyczy wniosek" (strona 2 wniosku o płatność) w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono stronie 22 października 2018 r. We wskazanym terminie strona nie usunęła jednak braków, do których została wezwana. Dyrektor ARiMR pismem z 20 listopada 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o płatność. W dniu 13 grudnia 2018 r. strona wystąpiła z ponagleniem podnosząc, że brak został przez nią uzupełniony, jak również kwestionując zasadność wezwania do jego usunięcia. Prezes ARiMR postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Organ ten stwierdził, że powyższe działania nie są przejawem bezczynności. Strona prawidłowo została wezwana do usunięcia braków formalnych, czego nie uczyniła. Uniemożliwiło to dalsze procedowanie wniosku o płatność, co stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. skutkowało pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania. Odnosząc się do twierdzeń strony, zgodnie z którymi brak formalny został usunięty w zakreślonym terminie, organ ARiMR wskazał, że strona nie przedstawiła dowodu na potwierdzenie tych twierdzeń. Z informacji zawartych w wewnętrznym systemie rejestracji obiegu dokumentów Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wynika zaś, że [...] października 2018 r. wpłynęła do kancelarii przesyłka zawierająca wniosek o płatność, jednak złożony przez inny podmiot, którego wspólnikami są niektórzy członkowie strony. We wskazanym rejestrze nie odnotowano wpływu przesyłki nadanej przez stronę, stanowiącej odpowiedź na wezwanie z 19 października 2018 r. W skardze na bezczynność Dyrektora ARiMR skierowanej do WSA w Poznaniu strona wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji o przyznaniu dopłaty, wskazując na naruszenie: 1. art. 35 w zw. z art. 104 K.p.a., przez nie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty i pozostawienie sprawy bez rozpoznania, pomimo upływu terminu na jej załatwienie, 2. § 4 w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 688, dalej: "rozporządzenie"), przez brak decyzji merytorycznej organu właściwego w sprawie, pomimo złożenia wniosku zawierającego wymagane przepisami prawa informacje, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzić powinno do merytorycznego rozpoznania sprawy, 3. § 5 rozporządzenia, przez uznanie, że dokumenty złożone wraz z wnioskiem oraz przedłożone w terminie późniejszym nie pozwalają na zakwalifikowanie wniosku skarżącej jako kompletnego wniosku o przyznanie płatności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu prowadzić powinno do uznania, że skarżąca przedłożyła organowi informacje składające się na kompletny wniosek o przyznanie płatności, 4. art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia, przez uznanie, że złożony przez skarżącą wniosek dotknięty jest brakami, a co za tym idzie pozostawienie sprawy bez merytorycznego rozpoznania, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzić powinno do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – pomimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Odnosząc się do okoliczności sprawy zauważyć trzeba, że pismo informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej, do czego zmierza strona skarżąca w niniejszej sprawie, następuje w ramach skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak w rozpatrywanym przypadku – Dyrektora ARiMR. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje zatem – na zasadach ogólnych – skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie w każdym przypadku oznacza zasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie. Uzależnione jest to od tego, czy organ administracji publicznej rzeczywiste miał podstawy do powołania się na ten przepis. Art. 64 § 2 K.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może wykorzystać trybu do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. m.in. wyroki NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, CBOSA). Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. W rozpatrywanej sprawie wszelkie wskazane powyżej wymogi zostały przez Dyrektora ARiMR zachowane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 niezbędne jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy wnioskiem o przyznanie pomocy (zob. zwłaszcza § 5 rozporządzenia), który zmierza do wydania decyzji w przedmiocie przyznania pomocy (§ 4 rozporządzenia), a wnioskiem o płatność (zob. zwłaszcza § 7 rozporządzenia), który zmierza do wydania decyzji w przedmiocie wypłaty pomocy za dany okres (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że skarżąca wystąpiła z tym drugim wnioskiem, zmierzając do wypłaty płatności za okres stanowiący piąty rok korzystania z pomocy. Implikuje to konieczność sięgnięcia przy rozpoznaniu sprawy po te regulacje rozporządzenia, które traktują o rzeczonym wniosku, jak § 6 i § 7, zamiast po – błędnie przywołane przez skarżącą – regulacje § 4 i § 5 rozporządzenia. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora ARiMR z wnioskiem o płatność 20 września 2018 r. Dyrektor ARiMR stosownie do § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia powinien zatem w terminie 90 dni od dnia złożenia tego wniosku wydać decyzję w przedmiocie wypłaty pomocy. Wniosek podlegać jednak musiał dwukrotnemu usunięciu wskazanych przez Dyrektora ARiMR braków formalnych. Za drugim razem 19 października 2018 r., co w sprawie stanowi o istocie sporu pomiędzy stronami, Dyrektor ARiMR wezwał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych we wniosku o płatność w części III. "Informacja o przychodach ze sprzedaży", tabela 7. "Wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, za okres którego dotyczy wniosek" – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w powyższym zakresie wniosek skarżącej nie został uzupełniony (zob. s. 2 wniosku o płatność przekazanego do organu 15 października 2018 r.). Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wniosek o płatność powinien zawierać wartość przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, za okres, którego dotyczy wniosek. Mając to na względzie uznać zatem trzeba, że Dyrektor ARiMR zasadnie sięgnął po art. 64 § 2 K.p.a. Ze względu zaś na nieuzupełnienie wskazanego braku formalnego w wyznaczonym terminie, w dniu 20 listopada 2018 r., przed upływem terminu z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, Dyrektor ARiMR prawidłowo pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Nie można w tych okolicznościach zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby Dyrektor ARiMR ze względu na niewydanie wnioskowanej decyzji pozostawał w bezczynności. Skarżąca na poparcie tego stanowiska przedstawia – co warte zaznaczenia – przeciwstawną argumentację. Z jednej strony, skarżąca kwestionuje, że wniosek złożony na skutek pierwszego wezwania Dyrektora ARiMR w ogóle dotknięty był brakami formalnymi. Z drugiej strony, skarżąca stara się wykazać, że braki te zostały przez nią w terminie usunięte i z tego względu pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie było zasadne. Odnosząc się do pierwszej z wyróżnionych powyżej grup argumentacji skarżącej, wskazać trzeba, że kwestia braków formalnych złożonego przez nią wniosku o płatność została już powyżej wyjaśniona. Dodatkowo zaznaczyć można, że nie jest w tym względzie trafne powoływanie się przez skarżącą na § 5 rozporządzenia, który reguluje wymogi wniosku o przyznanie pomocy, a nie wniosku o płatność. Ponadto, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, aby okoliczność dołączenia do wniosku płyty CD zawierającej wymagane informacje mogła mieć wpływ na możliwość stwierdzenia przez Dyrektora ARiMR zaistnienia rzeczonego braku formalnego wniosku. Okoliczność ta nie zmienia bowiem tego, że sam wniosek dotknięty był podanym brakiem formalnym. Nie można również zgodzić się z drugą z wyróżnionych grup argumentacji skarżącej. Skarżąca poza gołosłownym twierdzeniem, że sporny brak formalny został przez nią usunięty w przesyłce nadanej [...] października 2018 r., odebranej przez organ [...] października 2018 r., w żaden sposób – ani przed organem ARiMR, ani przed tut. Sądem – okoliczności tej nie wykazała. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 in fine ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1936), to na skarżącej spoczywa w tym względzie ciężar udowodnienia powyższych okoliczności, bowiem to skarżąca z okoliczności tych wywodzi, że jej wniosek, jako kompletny w wyniku usunięcia wskazanego braku formalnego, powinien podlegać merytorycznemu załatwieniu przez Dyrektora ARiMR. Co więcej – do czego skarżąca nawet się nie odnosi – przy rozpoznaniu złożonego przez nią w sprawie ponaglenia wyjaśnione zostało przez Prezesa ARiMR, że [...] października 2018 r. (data nadania [...] października 2018 r.) wpłynął wprawdzie wniosek o płatność, jednak pochodzący od innego podmiotu niż skarżąca, z którym to podmiotem jedynie związani się niektórzy członkowie skarżącej – [...]. Skarżąca okoliczności tych nie kwestionuje, nie przedstawiając dowodu, z którego wynikałyby okoliczności odmienne, pozwalające uznać, że stwierdzony brak formalny wniosku został przez nią usunięty. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).