II SAB/Sz 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Rady Miasta S. w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: odrzucić skargę W dniu 3 kwietnia 2019 r. I. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Rady Miasta Szczecin w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o uchylenie uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XLV/1335/18 z dnia 30 października 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę Miasto Szczecin, określenia osób uprawnionych do korzystania z bezpłatnych i ulgowych przejazdów oraz zasad taryfowych. W oparciu o przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wniósł o nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności w celu rozpoznania jego wniosku z dnia 10 grudnia 2018 r. o uchylenie przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi I. P. wywiódł, że zgodnie z art. 241 k.p.a. przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności, a prawo do składania wniosków jest uprawnieniem gwarantowanym w Konstytucji RP – art. 63. Skarżący jako wnioskodawca posiada interes prawny, natomiast niezałatwienie jego wniosku, tj. podjęcie uchwały i poinformowanie wnioskodawcy o sposobie załatwienia wniosku stanowi o jego naruszeniu – art. 244 § 2 k.p.a., przez co nie może realizować prawa gwarantowanego konstytucyjnie (art. 63 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje : Skargę I. P. należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z wymienionych rozstrzygnięć, a mimo to organ go nie wydaje. Uchwała, której uchylenia domaga się skarżący i co do której złożył wniosek na podstawie art. 241 k.p.a., podjęta została w oparciu o przepis art. 50a ust. 1 i 50b ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2136, poz. 2371, z 2018 r. poz. 317, poz. 650, poz. 907) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta Szczecin przedmiotową uchwałą ustanowiła akt nadający uprawnienia określonemu abstrakcyjnie kręgowi odbiorców do ulgowych i bezpłatnych przejazdów środkami miejskiego transportu zbiorowego, określając równocześnie poszczególne kategorie dokumentów poświadczających uprawnienie do korzystania z biletów ulgowych lub przejazdów bezpłatnych. Zmiana uchwały będącej aktem prawa miejscowego może nastąpić jedynie w formie uchwały, podobnie jak w formie uchwały winno zostać sformułowane stanowisko organu stanowiącego dotyczącego jej uchylenia, czyli stanowiącej reakcję na wniosek złożony przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze oraz treść przywołanych przepisów określających właściwość sądów administracyjnych stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, ponieważ sąd administracyjny nie może stwierdzić bezczynności organu i zobowiązać go do reakcji na wniosek złożony w trybie Działu VIII rozdziału 3 k.p.a. zatytułowanego "Wnioski", chociaż wniosek ten dotyczy zmiany uchwały. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego i wnioskowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a. nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu musi zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W postępowaniu skargowym i wnioskowym, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej ani innym aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tryb wnioskowy (Dział VIII rozdział 3, art. 241-247 k.p.a.) jest bowiem samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy, zgodnie z art. 246 § 1 k.p.a. prawo wniesienia skargi w trybie określonym w Dziale VIII rozdziale 2 k.p.a. nie zaś skargi- jak to mylnie wywiódł skarżący- do sądu administracyjnego. Wskazać również należy, że zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Podstawą wniesienia skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o zmianę lub uchwalenie zmian w konkretnie wskazanej uchwale nie może być również powołany przez skarżącego w skardze art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym regulujący specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten uprawnia do wniesienia skargi na organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Unormowanie zawarte we wskazanym przepisie będzie miało zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy jedynie obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia normy prawnej, z której wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1i 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.