II SA/Rz 338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydaną na wniosek WK (dalej: "skarżącego"), Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno – socjalno – magazynowej na działkach nr 45/1 i 45/2 w [...]. Odwołanie od powyżej opisanej decyzji wniosła KS. Odwołująca się zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie: 1. art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność czy istnieje stan naruszenia stosunków wodnych oraz czy i jaki wpływ mają wody spływające z działki wnioskodawcy na tereny sąsiednie - w tym działkę odwołującej, przy braku oceny przez organ dowodu - oświadczenia MD z dnia 9 lutego 2018 r., przy doniosłości dowodu z opinii biegłego przy określaniu rozwiązań dotyczących właściwego odprowadzenia wód opadowych w kontekście przesłanki zgodności decyzji z przepisami odrębnymi; 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1095 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez brak rozważenia w kontekście zgodności decyzji z przepisami odrębnymi podnoszonych przez stronę skutków - zastoin, podmakań, zacienień, hałasu, zaś pośrednio także poprzez brak dopuszczenia i przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego hydrologa; 3. § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. 2015 r. poz. 1422), poprzez stwierdzenie, że zasadne jest odprowadzenie wód opadowych w granicy własnej działki, podczas gdy organ nie wyjaśnił czy nieruchomość inwestora jest wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej oraz czy jest to teren utwardzony czy nieutwardzony; 4. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nierozpoznanie w sposób całościowy zebranych dowodów w postępowaniu oraz poprzez niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w sposób dokładny, bezpodstawnie pomijając tym samym okoliczności podniesione przez odwołującą się w piśmie z dnia 18 października 2018 r. oraz z dnia 13 lutego 2018 r., objawiające się lakonicznym określeniem wymagań w zakresie ustawienia ekranów akustycznych od strony zachodniej (granica z działką nr 46/5), przy zbyt szerokim polu dla inwestora do dowolnej interpretacji tego elementu decyzji i docelowo prowadzącego w ocenie strony do pokrzywdzenia jej interesów na dalszych etapach inwestycji, nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do treści prawomocnego wyroku Sądu w zakresie uciążliwości hałasowej, pyłów i zanieczyszczeń (ochrony dóbr osobistych odwołującej się), poprzez brak odniesienia się do wniosku strony o ustanowienie służebności drogi koniecznej złożonego przed wnioskiem inwestora o warunki zabudowy w kontekście spływu wody z dachu projektowanego budynku produkcyjnego na przyszłą drogę konieczną, poprzez brak określenia ograniczeń dotyczących sytuowania budowli, budynków oraz wykonywania robót ziemnych, a także w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej relacji [...], poprzez brak odniesienia się do dysponowania przez odwołującą się decyzją o warunkach zabudowy domu mieszkalnego na działce nr 46/1 w [...] już od 30 września 2005 r., poprzez zupełne pominięcie gabarytów inwestycji w kontekście znacznego zbliżenia do nieruchomości strony, powierzchni utwardzeń co spowoduje powstawanie zacienień, zastoin wodnych, podmakania gruntów i powstawania wilgoci, co bezpośrednio przełoży się na komfort życia strony, znacznie go pogarszając i utrudniając planowane przeznaczenie nieruchomości, a także docelowo spowoduje niekorzystne skutki dla posadowienia budynku mieszkalnego. Uwzględniając wniesione odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że z brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia także wymogu zgodności wydanej decyzji z przepisami odrębnymi w tym przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, przedsięwzięcie inwestycyjne nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor poinformował, że roczna produkcja nie przekroczy 5 000 m3 obrabianego drewna bez procesów impregnacyjnych, w związku z tym inwestycja nie pędzie zaliczana do wpływających na środowisko, gdzie limit wynosi 10 000 m3 obrabianego drewna w skali roku. Jednak zdaniem Kolegium powyższa kwestia nie została wyjaśniona przez organ w sposób bezsprzeczny i nie budzący wątpliwości. Z akt sprawy - wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. wynika bowiem, iż skarżący na sąsiednich działkach o nr 42, 43 i 44 w [...] prowadzi już działalność gospodarczą m.in. w zakresie produkcji wyrobów tartacznych, stolarskich i ciesielskich dla budownictwa oraz w zakresie sprzedaży hurtowej drewna, co w ocenie organu odwoławczego wskazuje na możliwość kumulacji istniejącej inwestycji z planowaną w zakresie oddziaływania na środowisko. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Organ I instancji w analizie urbanistycznej pominął jednak powyższą kwestię, nie badając prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej tego samego rodzaju na sąsiednich działkach. Zdaniem organu odwoławczego, nie wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji wzięte pod uwagę, wyjaśnione i należycie rozważone. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 K.p.a. nakazującego dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 K.p.a. nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nakazującego uzasadnienie decyzji z rozważeniem wszystkich faktów. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że w takiej sytuacji nie może wypowiadać się co do meritum sprawy, ani odnosić się merytorycznie do zarzutów stron. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., jako że wskazane w decyzji motywy uchylenia decyzji organu I instancji nie wyczerpują hipotezy określonej w ww. regulacji, uprawniającej do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2019 r. skarżący podniósł z kolei, że w jego ocenie kwestia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia została jednoznacznie wyjaśniona, gdyż planowana hala nie jest przedsięwzięciem, które wymaga uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, a organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie parametry przedsięwzięcia. Obecny przerób drewna na działkach nr 42, 43 i 44 wynosi 4 800 m3 rocznie i taką ilość przerobu drewna skarżący chce przenieść do nowo projektowanej hali. Produkcja nie będzie zatem dublowana, a zaprzestanie produkcji na działkach nr 42, 43 i 44 jest uzależnione od zalegalizowania zabudowań na działkach nr 45/1 i 45/2, w tym uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy winien poczynić własne ustalenia, celem wyjaśnienia dostrzeżonych wątpliwości, a nie korzystać z uprawnienia określonego w art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do powolnego rozpatrzenia organowi I instancji. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach opisywanej sprawy Prezydent Miasta [...] – jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie przeprowadził postepowania na okoliczność weryfikacji złożonej przez inwestora deklaracji odnośnie kwalifikacji planowanej rozbudowy budynku pod kątem ewentualnego zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji w analizie urbanistycznej pominął kwestię prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej na działkach sąsiednich nr 42, 43 i 44 w [...], polegającej na – jak wynika ze wskazanego przez organ odwoławczy wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. – produkcji wyrobów tartacznych, stolarskich i ciesielskich dla budownictwa oraz sprzedaży hurtowej drewna. W treści decyzji organ I instancji wskazał jedynie, że projektowana inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, nie wskazując przy tym na jakiej podstawie doszedł do tego rodzaju stwierdzenia. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej metodyki obliczenia powierzchni zabudowy inwestycji na potrzeby potencjalnego zaliczenia wnioskowanej inwestycji do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ administracji metodyki obliczenia powierzchni zabudowy, a w konsekwencji kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaniechanie przez organ I instancji poczynienia własnych ustaleń na okoliczność kwalifikacji wnioskowanej inwestycji pod kątem ewentualnego zaliczenia jej do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.