I OSK 2509/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 701/19 w sprawie ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. I SA/Wa 701/19, oddalił sprzeciw A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. znak [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania w kwocie 11.138.365,00 zł na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., w dzielnicy W., obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1244 ha, przejętej na realizację inwestycji drogowej pn.: "przebudowa (rozbudowa) ul. P. na odcinku Rondo D. – Rondo O. droga wojewódzka nr [...] ul. P."; 2. powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę 556.918,25 zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia odszkodowania; 3. zobowiązaniu Prezydenta W. do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że podstawą do ustalenia odszkodowania w sprawie był operat szacunkowy z 12 kwietnia 2016 r. sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego. Przepis art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. operat może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli na operacie prze rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Co prawa przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. został zmieniony ustawą z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej jako: "ustawa nowelizująca"), jednakże zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, do potwierdzenia aktualności operatów sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, dokonywanego po dniu jej wejścia w życie, stosuje się przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Do potwierdzenia aktualności operatu dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o jakim mowa w art. 175 ust. 4 u.g.n., aktualnego na dzień tego potwierdzenia. W konsekwencji Minister stwierdził, że operat z 12 kwietnia 2016 r. utracił ważność, wobec czego organ odwoławczy nie ma możliwości jego analizy, co oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu. Sporządzenie nowego operatu stanowi zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponieważ operat bezpośrednio wpływa na treść decyzji o odszkodowaniu, zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga zapewnienia oceny operatu przez organy obu instancji. Sprzeciw od decyzji do sądu administracyjnego wniosła Spółka, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie, art. 156 ust. 4 u.g.n. albowiem możliwe było potwierdzenie aktualności operatu zgodnie z tym przepisem, art. 136 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia możliwości potwierdzenia aktualności operatu lub zlecenia tej czynności Wojewodzie, art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania, albowiem uprzednio Minister zwracał się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności operatu. W uzasadnieniu sprzeciwu w szczególności wskazano, że przepis art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej nie jest przeszkodą do potwierdzenia aktualności operatu sprzed wejścia w życie nowelizacji. Minister pominął bowiem przepis art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i w dniu jej wejścia w życie nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uzasadniające oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), rozpoznanie sprzeciwu ograniczone jest do oceny przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym postępowaniu sąd nie bada materialnoprawnych podstaw decyzji ani prawidłowości zastosowania przepisów postępowania nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z 12 kwietnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, w dniu 3 lipca 2017 r. zaopatrzony w klauzulę aktualizacyjną. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. począwszy od 22 września 2004 r., przewiduje potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. W brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. przepis ten stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej, od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy nowelizującej do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sąd I instancji uznał, że ponieważ operat szacunkowy został sporządzony 12 kwietnia 2016 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, znajduje zastosowanie jej art. 4 ust. 5 z którego wynika, że do potwierdzania aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r. dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Tym samym, po potwierdzeniu aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego mógł być on wykorzystany jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy, licząc od dnia 12 kwietnia 2017 r., tj. do dnia 12 kwietnia 2018 r., zaś po tym okresie nie było już możliwości dalszego potwierdzenia jego aktualności. Wobec powyższego Sąd I instancji przyjął, że w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] z [...] maja 2018 r., operat szacunkowy utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie, a jednocześnie nie było możliwe kolejne potwierdzenie jego aktualności, co oznacza że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest przy tym pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4279/18). W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu odwoławczego o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. W skardze kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie uwzględnienie sprzeciwu lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz art. 10 ustawy nowelizującej polegające na oddaleniu sprzeciwu Spółki w wyniku uznania, że w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie, a jednocześnie nie było możliwe potwierdzenie jego aktualności, podczas gdy operat ten został opatrzony klauzulą aktualności w dniu 7 lipca 2017 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, którą zmieniono treść art. 156 ust. 4 u.g.n., co powoduje, że do oceny jego aktualności powinno stosować się art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a tym samym należało przyjąć, że przywołany operat szacunkowy pozostawał aktualny w dniu wydania ww. decyzji i istniała możliwość kolejnego przedłużenia jego aktualności; 2. art. 151a § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej polegające na oddaleniu sprzeciwu Spółki w wyniku uznania, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego mógł zostać wykorzystany przez okres 12 miesięcy licząc od dnia 12 kwietnia 2017 r., tj. do dnia 12 kwietnia 2018 r., podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, art. 156 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu znajduje zastosowanie jedynie do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r. dokonywanego po tym dniu, przy całkowitym pomięciem przez Sąd I instancji okoliczności, że aktualność ww. operatu szacunkowego została potwierdzona w dniu 7 lipca 2017 r., a więc przed dniem 1 września 2017 r., czego dowodzą dokumenty znajdujące się w aktach niniejszej sprawy; 3. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej przez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, w której doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy możliwe było potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 r., w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej; 4. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu Spółki w sytuacji, w której organ odwoławczy nie rozważył z urzędu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w postaci wyjaśnienia aktualności operatu szacunkowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mieścił się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.; 5. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej polegające na oddaleniu sprzeciwu Spółki podczas, gdy organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, tj. ze względu na okoliczność, która przy wcześniejszym rozpatrywaniu sprawy była wyjaśniana w trakcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w toku postępowania odwoławczego (pismem z 2 czerwca 2017 r. organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 156 ust. 4 u.g.n.), a która to okoliczność przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy została uznana za niemożliwą do wyjaśnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. ze względu na wejście w życie ustawy nowelizującej, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej organ odwoławczy powinien w tej sprawie stosować przepisy dotychczasowe; 6. art. 141 § 4 w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. podniesionego przez skarżącą w sprzeciwie, podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wnikliwie i szczegółowe wyjaśnienie motywów oraz podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, naruszenie to powoduje, że ww. orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej. II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ustawy nowelizującej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] maja 2018 r. utracił aktualność, w sytuacji gdy w wyniku nadania klauzuli z 7 lipca 2017 r. przedmiotowy operat był aktualny w dacie wydania ww. decyzji, gdyż do potwierdzenia jego aktualności doszło przed wejściem w życie ustawy nowelizującej tj. zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2017 r.; 2. art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej oraz § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie było możliwości kolejnego potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w czasie wydania decyzji przez organ I instancji operat szacunkowy zachował aktualność, a Sąd I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach przepisu art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy do uchylenia wyroku, albowiem co do zasady przepis art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej ma w sprawie zastosowanie i rodzi w sprawie skutki, które zasadnie stanowiły podstawę do zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, w szczególności Sąd I instancji odnotował fakt aktualizacji operatu w dniu 3 lipca 2017 r., choć nie wywiódł z tego faktu prawidłowych wniosków. Dla sprawy istotne znaczenie ma nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą nowelizującą z 20 lipca 2017 r., obowiązująca od 1 września 2017 r., w tym przepisy intertemporalne zawarte w szczególności w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy nowelizującej. Operat będący podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony 12 kwietnia 2016 r. i podlegał aktualizacji 3 lipca 2017 r., co było dopuszczalne na podstawie art. 156 ust. 4 w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następowało przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej 1 września 2017 r. operat mógł zatem być wykorzystywany do celu, w jakim został sporządzony, co spełnia przesłankę z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej i skutkuje tym, że do operatu mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji operat był aktualny i mógł stanowić materiał w sprawie i podstawę orzekania o odszkodowaniu. Do tego operatu znajdowały przy tym zastosowanie przepisy dotychczasowe, w szczególności odnoszące się do przesłanek prawidłowości sporządzenia, jak i poddawania ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców. Stosowanie przepisów dotychczasowych doznaje jednak ograniczenia. Ustawodawca wyłączył bowiem w odniesieniu do operatów sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r. stosowanie do ich aktualizacji przepisu art. 156 ust. 4 w dotychczasowym brzmieniu, czyli ograniczył w kwestii aktualizacji takich operatów stosowanie przepisów dotychczasowych. Wyłączenie to zostało uregulowane w art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej. Do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, dokonywanego po dniu jej wejścia w życie, stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu przed nowelizacją nie ograniczał wyraźnie możliwości wielokrotnego aktualizowania operatu szacunkowego. Oczywiście po aktualizacji możliwość wykorzystywania operatu do celu, w jakim został sporządzony, nie mogła przekraczać okresu 12 miesięcy, o jakich mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że aktualizowany 3 lipca 2017 r. operat mógł być wykorzystany przed organem I instancji, ale w dacie orzekania przez organ odwoławczy ([...] marca 2019 r.) niewątpliwie utracił aktualność. Zachodziła wobec tego potrzeba jego aktualizacji, do której, jak wyżej wskazano, zastosowanie znajdował przepis art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej, nakazującej stosowanie art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu po nowelizacji. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. po nowelizacji nie daje możliwości wielokrotnego aktualizowania operatu. Po potwierdzeniu aktualności operat może być stosowany w kolejnych 12 miesiącach, liczonych od dnia upływu okresu, o jakim mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., czyli od upływu 12 miesięcy od daty sporządzenia. W okolicznościach sprawy oznacza to, że wobec obowiązku zastosowania do aktualizacji art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej, aktualizacja operatu, którego okres ważności został już raz przedłużony po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, nie jest obecnie możliwa. Okres wykorzystania operatu dla celu, w jakim został sporządzony, nie może bowiem przekraczać 24 miesięcy od daty jego sporządzenia. Takie rozwiązanie w kwestii aktualizacji operatów sporządzonych przed zmianą ustawy prowadzi do równego traktowania w trwających postępowaniach wszystkich operatów, zarówno sporządzonych przed zmianą ustawy, jak i po jej zmianie, co odpowiada generalnej zasadzie z art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem nowelizacji u.g.n., stosuje się jej przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jeżeli operat został sporządzony przed dniem nowelizacji i nie był w dotychczasowym stanie prawnym aktualizowany, będzie podlegał aktualizacji zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 156 ust. 4 u.g.n. Jeżeli zaś operat przed wejściem w życie zmiany był już aktualizowany, to również podlega ograniczeniom wynikającym z tego przepisu. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu, poddanie istniejącego operatu aktualizacji nie jest bowiem możliwe ze względu na upływ maksymalnego okresu, na jaki może być obecnie przedłużona aktualność operatu. Mimo wadliwej argumentacji, prawidłowe w tym zakresie jest także stanowisko Sądu I instancji. Nie są wobec powyższego skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 4. ust. 4 i 5 ustawy nowelizującej. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 i art. 8 k.p.a., albowiem w sprawie kwestia wyjaśnienia aktualności operatu nie wymagała badania, nie mogła zostać wyjaśniona poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy o aktualizację operatu. Natomiast stanowisko, że sporządzenie podstawowego dla procedury ustalenia odszkodowania materiału, jakim jest operat szacunkowy, wymaga zastosowania w okolicznościach sprawy art. 138 § 2 k.p.a., nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwe. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151a § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 i art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.