I SA/Wa 701/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ lub Minister) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], orzekającą o : 1. ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętej na realizację inwestycji drogowej pn.: "przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku Rondo [...] – Rondo [...] droga wojewódzka nr [...] ul. [...]"; 2. powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia odszkodowania; 3. zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "przebudowa (rozbudowa) ul. [...] na odcinku Rondo [...] – Rondo [...] droga wojewódzka nr [...] ul. [...]". Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej, wskazana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i oddana została w użytkowanie wieczyste [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.. Na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dziale IV ww. księgi wieczystej wpisana była hipoteka umowna w kwocie [...] EURO tytułem spłaty kredytu, odsetek, prowizji, opłat oraz innych należności ubocznych, ustanowiona na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W.. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] w wysokości [...] zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przejętej na własność Województwa [...] (pkt 1), ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz obligatariuszy z tytułu emisji przez spółkę działającą pod firmą [...] S.A. z siedzibą w W. obligacji na okaziciela serii A w liczbie nie większej niż 1.000.000 sztuk o wartości nominalnej 100 zł każda, na rachunek których prawa wykonuje administrator hipoteki, tj. spółka pod firmą [...] spółka komandytowa z siedziba w W. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości (pkt 2), powiększenie ustalonego w pkt 2 odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego tj. o kwotę [...] zł i jej wypłacie na rzecz użytkownika wieczystego – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (pkt 3) oraz zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonych w pkt 1-3 odszkodowań jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna (pkt 4). Odwołania od powyższej decyzji złożyli Prezydent Miasta [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżący). Prezydent Miasta [...] podniósł, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2014 r. został mu doręczony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś wojewoda wyznaczył zbyt krótki (czterodniowy) termin na wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, czym naruszono art. 10 K.p.a. Ponadto wskazał, że wartość nieruchomości została zawyżona a operat szacunkowy nie został sporządzony poprawnie. Skarżący z kolei wskazał na różnicę w wycenie wartości nieruchomości między dwoma sporządzonymi w niniejszej sprawie operatami szacunkowymi, z dnia [...] listopada 2013 r. i [...] października 2014 r., wynoszącą [...] zł i zarzucił nieprawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania w wyniku oparcia się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...]orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] w wysokości [...] zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przejętej na własność Województwa [...], w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w wysokości [...] zł za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w pkt 3 o powiększeniu odszkodowania ustalonego w pkt 2 o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, tj. o kwotę [...] zł oraz w pkt 4 zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowań ustalonych w pkt 1-3 w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...], kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że wartość prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2016 r., jest zawyżona z uwagi na błędy popełnione przez biegłą. Ponadto Prezydent wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2014 r. prawo użytkowania wieczystego jest równe prawu własności, stąd też niezrozumiałe jest określenie różnicy wartości obu praw w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. na kwotę [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Budownictwa i Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu odszkodowawczym pominięto stronę postępowania – wierzyciela hipotecznego [...] S.A. z siedzibą w W.. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., orzekł ustalenie odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (pkt 1), powiększenie ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia odszkodowania (pkt 2) i zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w pkt 1 i 2 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta [...], powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania przyjętą w zaskarżonej decyzji stanowił operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.), operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154 u.g.n. Jak wynika z art. 156 ust. 4 u.g.n., po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 operat może zostać wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. utracił aktualność, wobec czego organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia jego analizy, co oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego i tym samym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego kontroperat z dnia [...] czerwca 2018 r. sporządzony na zlecenie Prezydenta Miasta [...] zawiera wady które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie; 2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy wystarczające było potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2016 r.; 3. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak rozważenia z urzędu możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w postaci wyjaśniania aktualności operatu szacunkowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania Wojewodzie [...] w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mieścił się w zakresie wyznaczonym treścią art. 136 K.pa. 4. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, ze względu na okoliczność która na wcześniejszym etapie postępowania została wyjaśniona przez organ odwoławczy a obecnie została uznana za niemożliwą do wyjaśniania w takim trybie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który w dniu [...] lipca 2017 r. został zaopatrzony w klauzulę aktualizacyjną. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Co przy tym istotne, art. 156 ust. 4 u.g.n. począwszy od 22 września 2004 r. przewiduje potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017r. stanowił, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Niemniej od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca") do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zważywszy, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, znajduje zastosowanie jej art. 4 ust. 5 z którego wynika, że do potwierdzania aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r. dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Tym samym po potwierdzeniu aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego mógł być on wykorzystany jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy licząc od dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. do dnia [...] kwietnia 2018 r., zaś po tym okresie nie było już możliwości dalszego potwierdzenia jego aktualności. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organu, że w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...], tj. [...] maja 2018 r. wskazany operat szacunkowy utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie, a jednocześnie nie było możliwe kolejne potwierdzenie jego aktualności, co oznacza że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4279/18, LEX nr 2601989). W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.