II OSK 3276/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 338/19 w sprawie ze sprzeciwu W.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw W.K. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2018 r. Prezydent Miasta Rzeszowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno – socjalno – magazynowej na działkach nr [...] w [...]. Decyzja została wydana na wniosek skarżącego. Odwołanie od tej decyzji wniosła K.S.. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżący poinformował, że roczna produkcja nie przekroczy 5 000 m3 obrabianego drewna bez procesów impregnacyjnych, w związku z tym przedsięwzięcie nie będzie zaliczane do mających wpływ na środowisko, gdzie limit wynosi 10 000 m3 obrabianego drewna w skali roku. W ocenie organu odwoławczego, kwestia ta nie została wyjaśniona przez organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości. Z akt sprawy, w tym wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie z 21 marca 2014 r. wynika bowiem, że skarżący na sąsiednich działkach o nr [...] w [...] prowadzi już działalność gospodarczą m.in. w zakresie produkcji wyrobów tartacznych, stolarskich i ciesielskich dla budownictwa oraz w zakresie sprzedaży hurtowej drewna. W ocenie organu odwoławczego, wskazuje to na możliwość kumulacji istniejącego przedsięwzięcia z obecnie planowaną inwestycją (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.). Oddalając sprzeciw W.K. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności ponownego zbadania ewentualnej kumulacji planowanego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem już zrealizowanym na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, ponieważ postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a ponadto uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej metodyki obliczenia powierzchni zabudowy inwestycji na potrzeby potencjalnego zaliczenia wnioskowanej inwestycji do przedsięwzięć, o których stanowi § 3 ust. 1 pkt 52 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na bezpodstawnym oddaleniu sprzeciwu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wydanie decyzji organu I instancji z pominięciem zbadania ewentualnej kumulacji planowanego przedsięwzięcia z przedsięwzięciem już zrealizowanym na działkach sąsiednich, stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak ten nie mógł zostać uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego z uwagi nie tylko na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Kluczowa bowiem kwestia, jaką jest ewentualna konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy. Argumenty skarżącego sprowadzają się do stwierdzenia, że dotychczasowa działalność prowadzona na działkach sąsiednich zostanie przeniesiona na działki objęte złożonym obecnie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący uzależnia jednocześnie zakończenie działalności na działkach sąsiednich od uzyskania decyzji pozwalających mu na prowadzenie działalności na działkach nr [...]. Kwestia ta nie mogła mieć znaczenia dla konieczności oceny ewentualnej kumulacji przedsięwzięć w kontekście uznania planowanego przedsięwzięcia za mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Obecnie bowiem przedsięwzięcie na działkach sąsiednich funkcjonuje i nie jest wystarczająca deklaracja skarżącego, że zakończy tę działalność po uzyskaniu stosowanych decyzji dla innych działek. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący będzie jednak prowadził działalność zarówno na działkach nr [...], jak i na działkach nr [...] omijając w ten sposób wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o której stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.