II OSK 2596/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 178/19 odrzucające skargę S. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 178/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S.S. (skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r., skoro zaś przedmiotowa uchwała została podjęta [...] grudnia 2018 r. to w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Sąd wskazał, że dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym oraz że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko interesem prawnym, ale również zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Podkreślił, że konieczne jest wykazanie w jaki sposób doszło do naruszenia interesu lub uprawnienia, gdyż nie jest wystarczające jedynie wskazanie na stan zagrożenia. Wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego, zaś naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Podkreślił ponadto, że naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Sąd wyjaśnił również różnicę pomiędzy naruszeniem interesu prawnego a faktycznego, który nie stanowi podstawy do zaskarżenia aktu, bowiem określony podmiot jest w takim wypadku bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Sąd podkreślił, że kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta została legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, nakazuje przyjmować, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, określany jako interes własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego, zatem konieczne jest wykazanie związku pomiędzy interesem prawnym skarżącego a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że ewentualna możliwości realizacji inwestycji w postaci sklepu wielkopowierzchniowego, która wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości sąsiednich nie stanowi przesłanki do uznania, że posiada on interes prawny w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie wykazał bowiem, żeby naruszenie uprawnień, na które wskazuje miało charakter realny a nie jedynie hipotetyczny. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dotyczyć interesu aktualnego, nie zaś przyszłego i ewentualnego. Konkludując Sąd zauważył, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia, ponadto należy również mieć na uwadze prawo do zagospodarowania nieruchomości, należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i absolutnym, gdyż w określonych sytuacjach podlega ograniczeniem. Przepisami dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego bowiem z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący zarzucając mu w skardze kasacyjnej naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...] w sytuacji, gdy skarżący bezsprzecznie wykazał, że uchwała ta godzi w prawo własności zamieszkiwanej przez niego nieruchomości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...] nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i tym samym skarżący nie posiada legitymacji procesowej czynnej do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie sposób mówić w tym przypadku o istnieniu w sensie empirycznym stanu faktycznego realnie naruszającego interes prawny skarżącego. Wskazał, że uchwała obejmująca jakikolwiek plan może jedynie potencjalnie godzić w interesy skarżącego co, w jego opinii, przesądza o tym, że trudno wymagać od niego aby wykazał ponadnormatywne zwiększenie hałasu emitowanego na działce skoro inwestycja, do której przygotowuje się właściciel nawet się nie rozpoczęła. Niemniej jednak, w jego ocenie, istotne w sprawie jest to, że wykazał on, że zagospodarowanie terenu przewidziane uchwałą wpłynie bezpośrednio na wykonywane przez niego prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie istotna jest data podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż wskazuje ona w jakim brzmieniu mogą być stosowane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Art. 9 cytowanej ustawy wskazuje jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ulegają zmianie w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Do przepisów tych należał również art. 53 p.p.s.a., w którym określono terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz czynności, bez dokonania których wniesiona skarga nie będzie skuteczna. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie w przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) nie mógł okazać się skuteczny. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczna będzie w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Status strony w postępowaniu sądowym zależny jest zatem od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. W sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oceniając czy doszło do naruszenia interesu prawnego oraz do przekroczenia władztwa planistycznego należy również uwzględnić właściwe proporcje pomiędzy interesem społecznym i indywidualnym, zatem rolą organów jest takie wprowadzanie rozwiązań planistycznych, które pozwolą na racjonalne zachowanie tych proporcji. W przedmiotowej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości, która nie jest usytuowana na terenie objętym przedmiotową uchwałą, nie znajduje się też w jej bezpośrednim sąsiedztwie – nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, której miejscowy plan zagospodarowania dotyczy. Na działce skarżącego istnieje jedynie potencjalne ryzyko, że przyszła ewentualna inwestycja godzić będzie w jego interesy. Skarżący sam również zauważa w skardze kasacyjnej, że trudno mówić o "istnieniu w sensie empirycznym stanu faktycznego realnie naruszającego interes prawny skarżącego" oraz że uchwała może "jedynie potencjalnie godzić w interesy skarżącego". Oceniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że strona zaskarżając uchwałę organu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Konieczne jest zatem wykazanie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływanie na sferę prawnomaterialną skarżącego. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest 101 ust. 1 u.s.g. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada interesu prawnego to za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że powołane przez skarżącego orzecznictwo dotyczy odmiennych stanów faktycznych, gdyż skarżący w powołanych sprawach byli właścicielami bądź współwłaścicielami działek w stosunku, do których zmieniono plan zagospodarowania lub bezpośrednio graniczących z działkami objętymi zmianą w planie zagospodarowania. W przypadku sprawy o sygn. akt II OSK 944/18 wskazać również należy, że z uwagi na dzień wydania zaskarżonej uchwały w tej sprawie zastosowanie miały przepisy w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. a nie jak w niniejszej sprawie po 1 czerwca 2017 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.