VII SA/Wa 2609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t. ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 j.t., dalej: p.b.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. G. (dalej: strona, skarżący) z 26 kwietnia 2018 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym) na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...] położone w miejscowości S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący domagał się przeprowadzenia kontroli w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym) na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...], położone w miejscowości S. PINB wyjaśnił, że w decyzji własnej Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. zajął stanowisko w tożsamej sprawie wyjaśniając, że roboty budowlane przy budowie ww. budynków mieszkalnych wielorodzinnych prowadzone są zgodnie z decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. podjętej przez Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa działającego z upoważnienia Starosty [...]. Również w trakcie kontroli przeprowadzonej 18 czerwca 2018 r. organ I instancji stwierdził, iż roboty budowlane związane z realizacją omawianej inwestycji są prowadzone bez istotnych odstępstw od warunków i ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W ocenie PINB z uwagi na fakt, iż organ nadzoru budowlanego zajął już merytoryczne stanowisko w tożsamej sprawie w decyzji własnej Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. wyczerpana została, wskazana w art. 61a § 1 K.p.a., przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący wskazując, że zaskarżone postanowienie dotyczy tylko budynków A i B natomiast pozwolenie nr [...] zostało wydane na trzy budynki - A i B z garażem podziemnym oraz budynek C bez garażu podziemnego. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie [...]WINB przeprowadzenie wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania było obowiązkiem organu I instancji. Samo złożenie wniosku nie jest bowiem tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wskazując na przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie tożsamym z wnioskiem skarżącego z 26 kwietnia 2018 r. Zostało ono zakończone decyzją PINB w M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku A i B ze wspólnym garażem podziemnym) na terenie obejmujących działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] obręb [...] położone w miejscowości S. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2018 r. w sprawie VII SA/Wa 1897/17 oddalił skargę. Decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. pozostaje więc w obrocie prawnym i korzysta z ochrony wyrażonej w art. 16 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego z wniosku z 26 kwietnia 2018 r. nie wynika, aby skarżący podnosił okoliczności, które nie były przedmiotem badania przez PINB w M. na etapie wydania decyzji Nr [...]. W skardze na ww. postanowienie skarżący zarzucił, że mimo, iż jest stroną postępowania nigdy nie otrzymał decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Według jego wiedzy przedmiotowa inwestycja kontynuowana jest z rażącym naruszeniem prawa, gdyż została dokonana zmiana posadowienia budynków. Powołał art. 36a ust. 5 p.b., według którego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego powoływanie się przez organy na decyzję Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. jest bezzasadne, ponieważ od dnia jej wydania wyszły na jaw nowe okoliczności. W zaskarżonym postanowieniu jest postawiona teza, która jest niezgodna z obowiązującym prawem oraz orzecznictwem dotyczącym art. 7 i 77 K.p.a. Obowiązkiem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego było sprawdzenie, zgromadzenie oraz weryfikacja całego materiału dowodowego dotyczącego postępowania administracyjnego Organ nie mógł odrzucić wniosków skarżącego bez weryfikacji dowodowej. W odpowiedzi na skargę [...]WINB, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem skarżący podnosząc, że okoliczności przedstawione przez organy orzekające w sprawie nie uzasadniały zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie [...]WINB Nr [...] z [...] września 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB Nr [...] z [...] lipca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego, sformułowane w piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r. Powodem wydania rozstrzygnięć o wskazanej treści, było przyjęcie przez organy orzekające, iż sprawa przedstawiona we wniosku o wszczęcie postępowania, była już prowadzona przez PINB i została zakończona ostateczną decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu, wskazane postanowienia są wadliwe. Oparto je bowiem na błędnie poczynionych ustaleniach co do zakresu wniosku o wszczęcie postępowania oraz przedmiotu postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wskazać należy, że w myśl art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wśród "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania wymienia się między innymi res iudicatę, a więc funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można zatem ponownie żądać wszczęcia postepowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest jednak stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r., II OSK 1832/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd wskazuje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący P. G. i M. G. kwestionowali stanowisko organu co do braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr ew. [...] i [...] obr. [...] w S., sąsiadujących z ich nieruchomością. Zdaniem skarżącego po wybudowaniu fundamentów odległość od budynku sąsiedniego nie zgadzała się z załączonym do projektu planem, budynek został posadowiony zbyt blisko granicy działki i nieruchomości skarżącego. Wówczas wykonane były częściowo ściany fundamentowe wraz ze zbrojeniem stropu żelbetonowego oraz płyta fundamentowa pod budynkami A i B. Roboty budowlane przy budynku C nie zostały rozpoczęte (por. protokół kontroli z 15 lutego 2017 r.). Zdaniem organu budynki A i B zostały wytyczone zgodnie z pozwoleniem budowlanym, co wynika ze szkicu wytyczenia tych budynków sporządzonego przez geodetę M. B., stanowiącego załącznik do protokołu kontroli. Z kolei we wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r. skarżący wskazywał, że wielokrotnie otrzymywał powiadomienia o rozpoczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zmian w dokumentacji przedmiotowej inwestycji. W związku z tym wniósł o sprawdzenie, czy budowa jest prowadzona zgodnie z przepisami oraz czy według "nowej" tj. zmienionej czy "starej" dokumentacji. Nadto wniosek ten dotyczy przeprowadzenia postępowania dotyczącego trzech budynków mieszalnych, gdyż po powrocie z pobytu we Francji odnotował rozpoczęcie prac fundamentowych przy budynku C. Treść wniosku koresponduje z ustaleniami odnotowanymi w protokole kontroli robót budowlanych przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2018 r. z którego wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny oznaczony literą A na dzień kontroli znajdował się w stanie zamkniętym i były przy nim prowadzone prace wykończeniowe, budynek mieszkalny wielorodzinny (B) znajdował się w stanie surowym częściowo zamkniętym i były przy nim prowadzone roboty budowlane polegające na montażu instalacji wewnętrznych, natomiast przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym (C) prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie ścian I piętra. Dokonując analizy i porównania treści wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2017 r. oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r. jak również ustalony stan faktyczny obu spraw, nie sposób - zdaniem Sądu - stwierdzić, aby w obu przypadkach chodziło o tą samą sprawę. Nie można bowiem wskazywać na tożsamość przedmiotową tych sprawy w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 26 kwietnia 2018 r. dotyczy legalności robót budowlanych prowadzonych także przy budynku C, przy którym w dacie orzekania przez PINB w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie były wykonywane jakiekolwiek prace. Zakres obu postępowań jest więc inny. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego w toku postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzał jakiekolwiek ustalenia co do budynku oznaczonego literą C, czyli czy niezmieniony pozostaje stan faktyczny sprawy. Sąd zwraca uwagę i na to, iż wobec treści sentencji postanowienia Nr [...] z [...] lipca 2018 r., w której mowa jest jedynie o budynkach A i B ze wspólnym garażem podziemnych, uznać można, że i niniejsze postępowanie nie zawiera takich ustaleń. Dlatego przy ponownym rozstrzygnięciu organ będzie musiał je poczynić. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, aby w niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda przedmiotowa do uruchomienia postępowania z wniosku skarżącego. Z tych też przyczyn oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać. Orzeczenia te oparto na błędnych ustaleniach i w konsekwencji wydano z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie. Stąd też, zdaniem Sądu, sprawa winna trafić ponownie do organu powiatowego, który winien uwzględnić żądanie skarżącego i wszcząć postępowanie z jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r. w zakresie przez niego sformułowanym., uwzględniającym okoliczność rozpoczęcia budowy budynku C (fundamenty). Istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Na marginesie zauważenia wymaga, iż okoliczność rozpoczęcia budowy budynku C, skarżący podnosił również w zażaleniu, co zostało zignorowane przez [...]WINB. Pozostałe zarzuty skargi są niezasadne i nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm.) orzekł jak w sentencji.