II OSK 3750/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2794/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2794/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [..] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [..] w postaci wieży kratowej, na działce nr ew. [...] w miejscowości N., Gmina S. Wnioskiem z dnia 7 listopada 2017 r. Gmina S. (dalej jako skarżąca, Gmina) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej podając jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej jako k.p.a. Wskazała, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 a contrario ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej jako Pr. bud., polegającym na zatwierdzeniu przez Starostę K. projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego N. w Gminie S. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2009 r. Nr 10, poz. 263). Decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 16 sierpnia 2017 r. Na skutek odwołania Gminy S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji budowlanej, a swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności działki drogowej nr ewid. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Jak jednak wynika z projektu zagospodarowania terenu ww. działka nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...], natomiast projektowana wieża znajduje się w odległości ok. 45 m od granicy z ww. działką Gminy. Z analizy mapy z zaznaczonym polem elektromagnetycznym wynika zasięg pól elektromagnetycznych przekraczających ww. dopuszczalne wartości nie obejmuje działki drogowej. W ocenie organu odwoławczego, brak jest w związku z powyższym podstaw do uznania, iż decyzja Starosty dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Gminy S., stosownie do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. Nie może być ona zatem uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia Starosty K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca interes prawny wywodzi przede wszystkim z przysługującego jej prawa własności działki drogowej nr ewid. [...] (KW nr [..]). Z kolei w skardze przesłanka interesu prawnego wywodzona jest dodatkowo z tzw. władztwa planistycznego, tj. wyłącznego uprawnienia gminy do kształtowania polityki przestrzennej na jej terenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jest oczywiste że działka drogowa Gminy nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, a zaprojektowana stacja bazowa znajduje się w odległości +/- 45 m od jej granicy. O ile więc kwestia ta sama w sobie nie może przesądzać o braku interesu prawnego skarżącej, o tyle jest jasne, że jednak znacząco ogranicza możliwość oddziaływania inwestycji budowlanej na tę nieruchomość. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działka Gminy jest działką drogową, a nie działką budowlaną, w związku z powyższym projektowana inwestycja nie może być traktowana jako ograniczająca w jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie, zgodnie z obecnym przeznaczeniem. Sąd zgodził się zatem z organem odwoławczym, że Gmina nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu inwestycji w trybie nieważnościowym z uwagi na położenie należącej do niej nieruchomości drogowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że nie stanowią podstawy do przyznania Gminie statusu strony jej twierdzenia dotyczące uprawnień i obowiązków gminy z zakresu planowania przestrzennego. Podkreślił, że z wyłącznego prawa do uchwalania planu miejscowego zawierającego określone regulacje prawne nie wynika prawo do występowania jako strona w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Gmina nie może w sposób uzasadniony twierdzić, iż z uwagi na potrzebę ochrony lokalnej społeczności przed wpływem danej inwestycji, czy też ze względu na przyjęte rozwiązania techniczne, ma prawo zwalczać określone przejawy aktywności budowlanej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podniesiona przez skarżącą wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy kwestii związanej z merytorycznym orzekaniem w sprawie (w szczególności podniesiona niezgodność inwestycji z planem miejscowym i ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). O tym jednak, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę decydują przepisy prawa, z których wywodzi on interes prawny. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zarzut ten jest w istocie zarzutem merytorycznym, który mógłby zostać przeanalizowany w sytuacji, w której stwierdzono by, że zgłosiła go strona postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca Gmina, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Pr. bud. polegające na braku uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji organu oraz uznaniu, że Gmina S. nie może być stroną postępowania administracyjnego i nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu przez Starostę K. projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę ze względu na brak interesu prawnego, którego w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można wywodzić z obowiązków nałożonych na Gminę przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w sytuacji w której Gmina - w celu realizacji nałożonych na nią obowiązków ustawowych zobowiązana była do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania decyzji administracyjnej - w ocenie Gminy nieważnej - ze względu na rażące naruszenie prawa polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego, tj. w sytuacji, w której inwestycja narusza ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia - w zakresie wysokości zabudowy oraz jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu - zabudowy rekreacyjnej, wolnostojącej, a w konsekwencji uznanie, że z obowiązkiem Gminy z zakresu ładu przestrzennego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, nie jest skorelowane uprawnienie do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rażąco sprzecznej z przepisami planu miejscowego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niezastosowanie i zupełne pominięcie, że zainicjowanie, jak i udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ze względu na niezgodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika z przyznanej gminie samodzielności oraz nałożonych obowiązków w realizacji zadań własnych, w tym obowiązku kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy oraz obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie ładu przestrzennego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 września 2019 r. skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. przewodniczący wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COCID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania nieważnościowego w tej sprawie wszczętego na wniosek Gminy S. była decyzja Starosty K. z dnia 16 sierpnia 2017 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wymaga uwzględnienia, że sfera działania gminy to nie tylko formy władcze realizowane w działalności orzeczniczej jej organu monokratycznego, ale również sfera jej interesów prawnych, które mogą być realizowane w rozmaitych postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gmina posiada osobowość prawną, z którego to faktu wynika zdolność prawna gminy, czyli możność bycia podmiotem praw i obowiązków. Działania podejmowane przez gminę mają dualistyczny charakter. Gmina poprzez swoje organy podejmuje szereg działań wynikających z przepisów prawa w ramach tzw. imperium. Drugi aspekt stanowią natomiast działania podejmowane w sferze tzw. dominium, w ramach których gmina korzysta z takich samych praw, jak inne podmioty prawa, w tym także z prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. (por. np. wyr. NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 783/16). Zgodnie z tym przepisem: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższe oznacza, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu nadzwyczajnym mającym za przedmiot ocenę legalności tego pozwolenia, determinowany jest zasadniczo zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Może się też tak zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14 oraz z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 797/10 - publ. w CBOSA). Może to na przykład wynikać z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, CBOSA). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się bowiem, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (zob. wyr. NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1443/19). Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 z 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17). Skarga kasacyjna pomija ww. uwarunkowania statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje przymiotu strony tego postępowania w art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi gmina posiada osobowość prawną, a do jej zadań należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy ładu przestrzennego oraz w stanowiącym konkretyzację tych zadań art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego ostatniego przepisu, do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gmina doszukuje się również normatywnych podstaw przymiotu strony w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że jakkolwiek ww. przepisy nie przyznają gminie wprost uprawnień do inicjowania i bycia stroną postępowań administracyjnych, w których de facto dochodzi do weryfikacji ukształtowania polityki przestrzennej wywołanej wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzją i egzekwowania ładu przestrzennego, nie oznacza to, że z ww. przepisów takiego indywidualnego uprawnienia gminy nie można wyprowadzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nałożonych na jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem przez nią statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Ww. zadania gminy Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym wskazują bowiem jako zadania zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawa i obowiązki podmiotowe w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej (por. wyr. NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 495/04). Zadania własne jakie ma gmina, uwzględniając nawet, że są to zadania ustrojowe oraz ustawowe, nie statuują jej jako strony mogącej zainicjować postępowanie nieważnościowe, bowiem to nie one wyznaczają rolę procesową strony postępowania administracyjnego. Przymiotu strony postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę Gmina nie może upatrywać w samodzielności w zakresie wykonywania zadań własnych, lecz powinna wskazać odrębny przepis prawa administracyjnego wykluczający bądź ograniczający zagospodarowanie należącej do niej działki w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Powoływane przez Gminę przepisy prawa są regulacjami prawa ustrojowego, ustalają jedynie zakres działania organów gminy i nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. Wymaga uwzględnienia, że ustawa o samorządzie gminnym określa zadania własne i zlecone gminy, ale z jej przepisów nie wynika uprawnienie do działania w charakterze strony z pominięciem wymogów art. 28 ust. 2 Pr. bud. W tym też znaczeniu gminy nie zostały przez ustawodawcę wyposażone w przymiot stron w postępowaniu administracyjnym wywodzący się z actio popularis, a więc środka prawnego wnoszonego nie w imieniu własnym podmiotu prawa, ale w imieniu mieszkańców gminy tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową. Upatrywanie w przepisach ustrojowych dotyczących statusu gminy przymiotu strony do występowania w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia (por. wyr. NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/08). Istotnie, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a gmina posiadając osobowość prawną wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 i 2). Sprawy dotyczące ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1) należą do zadań własnych gminy. Jednakże zadania te gmina realizuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Wskazać więc przyjdzie, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem to poprzez uchwalenie planu miejscowego gmina realizuje swe własne zadanie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Gmina nie powołała natomiast żadnego przepisu obowiązującego prawa, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości drogowej w związku z budową ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, nie wykazała zatem, że jest legitymowana do wszczęcia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę tej stacji. Następnie wskazania wymaga, że stwierdzenia występowania po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem byłaby decyzja Starosty K. z dnia 16 sierpnia 2017 r., nie uzasadniają podnoszone przez nią zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa polegającego na zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w sytuacji, gdy inwestycja narusza ustanowione w planie zakazy i ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy i przeznaczenia terenu. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy ustalenia z zakresu przymiotu strony wnioskodawcy wymagają przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania legitymacji strony wnioskodawcy. Legitymacja ta jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Organ administracji powinien zawsze przywołać tę normę materialną, z której wywodzi się status strony w konkretnym postępowaniu, gdy rozstrzyga o problemie legitymacji. Bez pozytywnego zweryfikowania legitymacji osoby ubiegającej się o wszczęcie postępowania nie jest możliwe jego uruchomienie (i prowadzenie), postępowanie bowiem może toczyć się na wniosek strony, nie zaś osoby, która się nią mieni. Stwierdzony przez organ brak przymiotu strony wnioskodawcy uniemożliwia wydanie przez ten organ orzeczenia co do meritum sprawy, choćby nawet wniosek zawierał trafną argumentację merytoryczną. Słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że zgłoszony przez Gminę zarzut niezgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego jest w istocie zarzutem merytorycznym, który mógłby być przeanalizowany przez organ nadzoru jedynie w sytuacji, w której ustaliłby, że zarzut ten został zgłoszony przez stronę postępowania. To, czy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę danej inwestycji jest prawidłowa, czy nie, nie ma znaczenia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest ta decyzja. Podnoszona przez Gminę niezgodność inwestycji z planem miejscowym nie stanowi w żadnym wypadku podstawy faktycznej i prawnej dla wykazania statusu strony uzasadniającego wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wyjaśnić należy bowiem, że nie można za źródło statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę uznać kwestii związanej z oceną zarzutów merytorycznych dotyczących kwestionowanej w tym trybie decyzji. O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (por. wyr. NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1008/18). Zasadna jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, że Gmina nie może w sprawie tej występować jako swoisty rzecznik ładu publicznego chroniący interesy osób trzecich bez posiadania indywidualnych uprawnień w tym zakresie lub wyraźnego przepisu prawa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.