I SA/Wa 1657/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła niedopuszczalność wniesienia odwołania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę N. z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990r., nieodpłatnie [...] części w prawie własności nieruchomości Skarbu Państwa, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w KW nr [...]. Decyzja ta została doręczona Gminie N.oraz Staroście[...], reprezentującemu Skarb Państwa. M. K. nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym ww decyzją komunalizacyjną jako strona postępowania. Pismem z dnia 24 stycznia 2018r. M. K. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji wraz z odwołaniem. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] odmówiła przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. We wniesionym odwołaniu skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość jako element obiektu stawowego "[...]" nie stanowiła składnika mienia gminy, ani składnika mienia Skarbu Państwa. Podniósł również, że w 2013r. nabył tę nieruchomość od Agencji Nieruchomości Rolnych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziła niedopuszczalność wniesienia przez M. K. odwołania od kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej wskazując, że nie był on stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji. Stronami postępowania komunalizacyjnego są bowiem Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina. Inne podmioty mają przymiot strony, jeżeli wykażą, że przysługuje im określony tytuł prawny do danego mienia na dzień [...] maja 1990r. Skarżący zaś nie wykazał by przysługiwał mu tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 2013r. nabywając ją w 2013r., a więc 23 lata później. Komisja wskazała, że jeśli skarżący uważa, że powinien być stroną zakończonego postępowania komunalizacyjnego, a nie brał w nim udziału może wystąpić o wznowienie tego postępowania. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K. zarzucając mu: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: 1. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych na skutek ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, czego skutkiem było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania przez M. K., 2. art. 28 k.p.a. na skutek jego niewłaściwego zastosowania w sprawie, co doprowadziło do nieuznania M. K. – właściciela przedmiotowej nieruchomości – za stronę postępowania komunalizacyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczyło jego interesu prawnego tj. prawa własności nieruchomości komunalizowanej decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., 3. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. poprzez wydanie decyzji kom unalizacyjnej i postanowienia, które naruszają prawo własności skarżącego, gdyż pozbawiają obecnego właściciela prawa własności bez jakiegokolwiek odszkodowania i prawa udziału w charakterze strony w postępowaniu komunalizacyjnym, 4. art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji poprzez umyślne i celowe prowadzenie postępowania bez udziału stron tj. M. K. i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, w szczególności na skutek nie ustosunkowania się przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową do zarzutów określonych w pkt 5 i 6 odwołania, 6. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, 7. art. 7, art. 77, art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, nienależytą ocenę zebranego materiału dowodowego, pominięcie większości dowodów zebranych przez organ w toku postępowania, jak również załączonych do pism skarżącego, 8. art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności bez podstawy prawnej na skutek doręczenia postanowienia z [...] lipca 2018r. posłowi na Sejm RP, który nie jest stroną postępowania. II. prawa materialnego: 1. art. 21 i art. 64 Konstytucji na skutek wydania decyzji i postanowienia, które pozbawiają skarżącego prawa własności bez jakiegokolwiek odszkodowania, na skutek wydania decyzji, która narusza prawo własności skarżącego oraz na skutek pominięcia obecnego właściciela nieruchomości udziału w postępowaniu, w którym pozbawiono go prawa własności bez jakiegokolwiek odszkodowania, 2. art. 78 Konstytucji na skutek pozbawienia skarżącego możliwości zaskarżenia decyzji komunalizacyjnej, 3. art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do wniesienia skutecznego środka odwoławczego od decyzji, która narusza jego prawo własności określone w art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji, 4. art. 17 zd. 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności na skutek naruszenia przez organy państwa prawa własności skarżącego i pozbawienia go własności bez jakiegokolwiek odszkodowania, 5. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. w zw. z art. 5 ust. 1 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że Gmina N. nabyła nieodpłatnie udział we współwłasności działki nr [...], 6. art. 5 ust. 1 ww ustawy na skutek stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990r. części działki nr [...] w sytuacji, gdy organ nie zbadał przesłanek określonych w ww przepisie, w szczególności nie zgromadził w aktach księgi wieczystej ze stanem prawnym nieruchomości na dzień [...] maja 1990r., 7. art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy w razie przyjęcia spełnienia przesłanek określonych w art. 5, co skarżący kwestionuje, istniały przesłanki wyłączające komunalizację. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017r. i zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonego postanowienia jak i kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 października 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017r. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Gmina N. wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi w piśmie z dnia 15 stycznia 2019r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww ustawy. Sąd nie znalazł podstaw do skierowania niniejszej sprawy do rozpoznania na rozprawie. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z nim, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W orzecznictwie został również wyrażony pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania przez strony postępowania. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest zatem terminem dla dokonania czynności przez stronę. Przytoczone reguły zorientowane są na sytuację typową i niejako zakładaną przez ustawodawcę, tj. sytuację, gdy odwołanie wnosi podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej zaś sprawie odwołanie wniosła osoba, która nie była traktowana przez organ I instancji jako strona i której decyzji tegoż organu w sposób prawem przewidziany nie doręczono. Do tej sytuacji odnosi się wypracowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (por. wyrok NSA z dnia - wyrok z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 2230/00 - LEX nr 55355). Termin ten nie biegnie zatem od dnia faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, który to dzień – mogący mieć znaczenie w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania – w tym kontekście nie ma doniosłości prawnej. Na marginesie warto dodać, że również możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie tej stronie, której organ doręczył decyzję (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 900 oraz powołane tam orzecznictwo). W postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] grudnia 2017r. przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej jako strony postępowania brały udział dwie strony : Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz Gmina N., którym decyzja została dręczona odpowiednio w dniach 28 grudnia 2017r. i 30 grudnia 2017r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 stycznia 2018r. i po tym dniu decyzja stała się ostateczna, bowiem żadna ze stron postępowania jej nie zaskarżyła. Tymczasem wniosek skarżącego z dnia 24 stycznia 2018r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem wpłynął do organu I instancji w dniu 25 stycznia 2018r., a więc w czasie gdy decyzja komunalizacyjna z dnia [...] grudnia 2017r. była już decyzją ostateczną. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stwierdzającej niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego odwołania od tej decyzji należy uznać za odpowiadające prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Uchybienie to jednakże pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, wobec czego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Biorąc pod uwagę formalny charakter zaskarżonego postanowienia poddanego kontroli Sądu, poza zakresem tej kontroli pozostają zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2017r. Skierowanie zaskarżonego postanowienia do posła na Sejm RP – do wiadomości, aczkolwiek całkowicie nieuzasadnione, pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Dodać należy , że wniosek pełnomocnika Gminy N. o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego pozbawiony jest podstaw prawnych, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisy nie przewidują przyznawania kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.