I SA/Wa 2091/18

Dnia 22 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Gargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 22 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. – [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ), działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.,) oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako kpa) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Urzędu Dzielnicowego W. [...] z [...] lutego 1989 r. nr [...] (dalej jako orzeczenie z [...] lutego 1989 r.) w części przekazującej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako dawna działka o nr ew. [...], obecnie część działki [...] obręb [...] i jako dawna działka o nr ew. [...] obr. [...] (obecnie część działki [...]), [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1988 r. ustanowiono na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Ogrodów Pracowniczych, na czas określony, do 31 grudnia 1990 r. Orzeczeniem z [...] lutego 1989 r. na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W.. Pismem z [...] marca 2018 r. Polski Związek Działkowców w W., [...] (dalej jako skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1989 r. z uwagi na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61a kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osobą niebędącą stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności będzie podmiot który nie był stroną kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji; 2. art. 28 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że interes prawny wnioskodawcy nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego; 3. art. 7 i 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie jakichkolwiek ustaleń co do interesu prawnego wnioskodawcy oraz brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego; 4. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego skarżonego rozstrzygnięcia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, bądź z innych uzasadnionych powodów postępowanie nie może zostać wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Definicja pojęcia strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Polski Związek Działkowców w W., [...] może zostać uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 8 lutego 1989 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny – uprawniający do wszczęcia postępowania administracyjnego i bycia w nim stroną musi wiązać się z konkretną normą prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1745/17, LEX nr 2687375). Wskazać należy, że na mocy decyzji z [...] kwietnia 1988 r. poprzednik prawny skarżącego uzyskał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, jednak z uwagi na czasowy charakter ww. decyzji wygasł on z dniem 31 grudnia 1990 r. Ponieważ organ zobowiązany był badać aktualny interes prawny skarżącego, jego istnienie w dacie wydania decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie ma wpływu na obecny interes prawny skarżącego. Wprawdzie zgodnie z art 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1995 r., poz. 99 nr 486) istniał obowiązek przekazywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców (po spełnieniu określonego warunku), skarżący jednak w niniejszej sprawie nie wykazał, aby przedmiotowa nieruchomość została mu przekazana w użytkowanie we wskazanym trybie. W piśmie z 15 maja 2019 r. skarżący podniósł, że wywodzi swój interes prawny z art. 76 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy o ROD, jako że na podstawie wskazanych przepisów uzyskał na przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania z mocy samego prawa. Zgodnie z art. 76 ust. 4 ustawy o ROD, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków przewidzianych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten ogród nabywa z dniem wejścia w życie ustawy prawo użytkowania nieruchomości zajmowanej przez ten ogród. Zauważyć jednak należy, że odczytanie normy prawnej z powyższego przepisu nie może ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej. Niewskazanie wprost w przepisach przewidujących automatyczne ustanawianie ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomościach zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe zastrzeżenia, że prawo to nie może naruszać osób trzecich nie oznacza, że zastrzeżenie takie nie wynika z jego treści normatywnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145) rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Już samo zatem zestawienie wynikających z tego unormowania cech użytkowania wskazuje, że równoczesne wykonywanie tego prawa i prawa użytkowania wieczystego nie jest możliwe. Należy przy tym uwzględnić fakt, że w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego do objętej postępowaniem nieruchomości powstało na długo przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a przy tym w stosunku do użytkowania jest prawem silniejszym. Powyższe oznacza zatem, że nabycie prawa użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o ROD może nastąpić jedynie w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w rozumieniu art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako ugn), (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, LEX nr 2700848). Zgodnie z powyższym przepisem, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wchodzą nieruchomości które stanowią własność Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości pozostające w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa. Zważywszy, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie orzeczenia z [...] lutego 1989 r., w dniu wejścia w życie ustawy o ROD nie wchodziła w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przez co nie doszło do ustanowienia na niej prawa użytkowania na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o ROD. Reasumując, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał skutecznie aby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wykazał również interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1989 r. Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 28 oraz art. 7 i 77 kpa są niezasadne. Organ podjął prawidłowe ustalenia co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego, dokonał prawidłowej wykładni art. 28 kpa i trafnie przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a kpa należy wskazać, że ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania na podstawie ww. przepisu, przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że należy przez to rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i nie budzący wątpliwości przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym stanowią przeszkodę do wszczęcia 1 postępowania. W ocenie Sądu wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymagało dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni prawa, przez co wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa nie było uzasadnione, zaś organ powinien wszcząć postępowanie z wniosku skarżącego a następnie wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1c ppsa ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględnienie przez Sąd skargi w przypadku naruszenia przepisów postępowania wymaga ustalenia, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie bez względu na to, czy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 61a § 1 czy art. 105 § 1 kpa, w obu przypadkach brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.