II OSK 2981/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 123/19 w sprawie ze skargi A. Ch. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2019 r. nr 210/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 123/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Ch. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2019 r. nr 210/19, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Ch. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż przedmiotowa sprawa była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną albowiem pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r., nr HP/85/II/23/1440/96, o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu nie zachodzi tożsamość pozwalając uznać, że sprawa została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we4 Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Najpierw stwierdzić należy, że podstawa kasacji została skonstruowana wadliwie. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i 2 P.p.s.a. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wymagania dotyczące podstaw kasacji wynikają z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powołano się na przepis art. 174 P.p.s.a., bez sprecyzowania czy chodzi o punkt 1, czy punkt 2, oraz wskazano naruszony przepis, tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale nie określono, czy naruszenie ma charakter procesowy, czy materialny. Z uwagi na treść opisu naruszenia oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, wskazana wadliwość nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do podniesionego zagadnienia. Rozważania merytoryczne rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zwykłym. Tymczasem przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. jest stosowany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla pełnej jasności dodać warto, że przytoczona została treść przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. według stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego przed wejściem noweli w życie oraz treść art. 16 noweli. O ile wada określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., w odniesieniu do badanej decyzji nie zachodzi, organ nadzorczy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Jest oczywiste, że żadna z obu wskazanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja, a co za tym idzie także zaskarżony wyrok, obarczone są uchybieniem w postaci naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organy uznały, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest żądanie rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum byłoby obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Tak więc organ administracji stosujący art. 105 § 1 K.p.a., wykłada pojęcie bezprzedmiotowości postępowania z uwzględnieniem wykładni przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., przy czym decydujące znaczenie ma interpretacja pojęcia tożsamości sprawy. Organy inspekcji sanitarnej oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że zgłoszone w niniejszej sprawie, pismem z dnia 31 stycznia 2017 r., żądanie stwierdzenia choroby zawodowej, tj. uszkodzenia słuchu, doprecyzowane oświadczeniem z dnia 10 lutego 2017 r., jako obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu, zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną. Tożsamości sprawy nie wyklucza zmiana przepisów prawnych zawierających podstawę materialną żądania, o ile zachowana jest ciągłość regulacji prawnej (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 880). Jeśli zatem podstawa materialna uprawnienia, którego domaga się strona, mimo zmiany aktu normatywnego, w dalszym ciągu zawiera te same przesłanki materialne, które były istotne przy rozstrzygnięciu sprawy poprzednio decyzją ostateczną, należy przyjąć, że między zgłoszonym żądaniem, a sprawą już rozstrzygniętą zachodzi tożsamość przedmiotowa. Choroba zawodowa polegająca na uszkodzeniu słuchu wywołanym działaniem hałasu w dacie wydania decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i niestwierdzeniu u A. Ch. zawodowego uszkodzenia słuchu, stanowiła przedmiot regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Była zamieszczona pod pozycją 15 Załącznika do tego rozporządzenia: Wykaz chorób zawodowych. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 3 września 2003 r. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) zawarty został Załącznik. Wykaz chorób zawodowych. Pod pozycją 21 wskazano chorobę określoną jako: Obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Jak ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 585/08, z zestawienia obu opisów chorób narządu słuchu wynika, że zakres regulacji z 1983 r. był szerszy, niż regulacji z 2002 r. Pojęcie uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu obejmuje swoim zakresem normatywnym szersze spektrum uszkodzeń słuchu, gdyż nie stawia żadnych progów granicznych, jak uczyniono to w rozporządzeniu z 2002 r. Prowadzi to do wniosku, że w pojęciu uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu zawiera się obustronny trwały ubytek słuchu opisany w rozporządzeniu z 2002 r. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 3 lipca 2009 r. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) zawarty został Załącznik. Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Pod pozycją 21 wskazano chorobę określoną jako: Obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz. Rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych obowiązywało w okresie rozstrzygania w niniejszej sprawie. Unormowanie w zakresie choroby zawodowej polegającej na uszkodzeniu słuchu zawarte w rozporządzeniu z 2009 r. jest zbliżone do regulacji z 2002 r. Także w tej sytuacji uprawnione jest stanowisko, według którego, z zestawienia opisów chorób narządu słuchu wynika, że zakres regulacji z 1983 r. był również szerszy, niż regulacji z 2009 r. Pojęcie uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu obejmuje swoim zakresem normatywnym szersze spektrum uszkodzeń słuchu, gdyż nie stawia żadnych progów granicznych, jak uczyniono to w rozporządzeniu z 2009 r. Prowadzi to do wniosku, że w pojęciu uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu zawiera się obustronny trwały ubytek słuchu opisany w rozporządzeniu z 2009 r. Podniesiona w uzasadnieniu kasacji teza o braku tożsamości stanu faktycznego jest tylko polemiką z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, który wykazał, że oba wnioski skarżącego dotyczą tego samego okresu narażenia zawodowego. Decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. została wydana 22 kwietnia 1996 r. Skarżący był zaś rzeczywiście zatrudniony w Kopalni [...] w C. na stanowisku maszynisty wozu technologicznego do 28 kwietnia 1996 r. Jednak od 1 października 1991 r. do 28 kwietnia 1996 r. był oddelegowany do pracy L. jako pomoc kuchenna. Okres narażenia na hałas w przypadku postępowania o stwierdzenie choroby zawodowej zakończonego decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r. oraz w odniesieniu do okresu objętego wnioskiem z dnia 31 stycznia 2017 r., doprecyzowanego oświadczeniem z dnia 10 lutego 2017 r., był więc tożsamy. Zaistniała zatem podstawa do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z wniosku A. Ch. o stwierdzenie u niego uszkodzenia słuchu na podstawie rozporządzenia z 2009 r. W konsekwencji należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.