IV SA/Wa 202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzja z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również "GIOŚ" lub "organ"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r., nr [...], nakładającą na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również "Spółka" lub "[...]") administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedotrzymanie terminu przekazania sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów, określonego w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie: Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...],[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedotrzymanie terminu przekazania sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonego w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że w postępowaniu winny mieć zastosowanie przepisy art. 189d i 189f kpa. Ponadto Spółka podniosła, że opóźnienie w realizacji obowiązku ustawowego było nieznaczne, a skoro złożyła sprawozdanie, to zaprzestała naruszania prawa. Rozpatrując odwołanie organ ustalił, że Spółka [...] prowadzi instalację to wytopu, w tym stapiania metali nieżelaznych, łącznie z produktami odzysku (rafinacja, odlewnie itp.), wymienioną w punkcie 2(e) załącznika nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającego dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 33 z 4 lutego 2006 r., str. 1) z przekroczeniem progu wydajności. W roku 2017 Spółka dokonała transferu odpadów niebezpiecznych o łącznej masie 2.895 Mg, w tym 515 Mg w kraju i 2.380 Mg poza kraj. Sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, do złożenia którego strona była zobowiązana w związku z przekroczeniem wartości progowych określonych w ww. rozporządzeniu w zakresie transferu odpadów niebezpiecznych, przesłała w dniu 12 i 13 kwietnia 2018 r., odpowiednio w wersji elektronicznej i papierowej, tj. z przekroczeniem ustawowego terminu. W związku z powyższym pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. [...] WIOŚ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a następnie pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. zawiadomił ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ze swojego uprawnienia nie skorzystała. Następnie [...] WIOŚ wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w tym rozporządzeniu. Jednocześnie art. 236d ust. 1 ww. ustawy określa, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona prowadzi instalację wymienioną w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, tj. instalację to wytopu, w tym stapiania metali nieżelaznych, łącznie z produktami odzysku (rafinacja, odlewnie itp.). Wątpliwości nie budzi również kwestia przekroczenia wartości progowej dla transferu odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1b rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 próg dla transferu odpadów niebezpiecznych został określony na 2 Mg na rok, natomiast w sprawozdaniu w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2017 r. strona wykazała transfer odpadów niebezpiecznych o łącznej masie 2.895 Mg. Reasumując, strona zobowiązana była do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska z tytułu transferu odpadów niebezpiecznych o masie przekraczającej wartość progową, jednak obowiązek ten wykonała z naruszeniem ustawowego terminu. Wobec powyższego organ był zobligowany do nałożenia kary w wysokości 10.000 zł. Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d kpa organ wskazał, że zgodnie z art. 189a § 2 kpa, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zgodnie z art. 236d ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zatem organ uznał, że ww. przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 kpa. Wobec powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, przepisy, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d kpa te nie miały zastosowania w niniejszym postępowaniu. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018 r., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie na jego podstawie decyzji nakładającej karę pieniężną, w sytuacji gdy działanie skarżącej było nieumyślne, zrealizowała ona obowiązek przewidziany w art. 236b ust. 1, a środowisko naturalne nie poniosło żadnych strat z powodu przekroczenia terminu do przekazania sprawozdania; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 189a § 2 kpa, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, pomimo braku regulacji w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1990 r. Ordynacja podatkowa; b) art. 189f § 1 ust. 1 kpa, poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie pomimo zaistnienia ku temu pozytywnych przesłanek w postaci znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez skarżącą. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak nie dotyczy przedmiotu niniejszej sprawy. W ocenie Sądu skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości i zostały prawidłowo ustalone przez organy obu instancji. Bezspornie bowiem skarżąca zobowiązana była do złożenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska sprawozdania na podstawie art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.; dalej: ustawa) za rok 2017 w terminie do dnia 31 marca 2018 r., zaś uczyniła to 12 i 13 kwietnia 2018 r. (odpowiednio w formie elektronicznej i papierowej). Z art. 236d ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedotrzymanie terminu przekazania mu sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu Nr 166/2006 wynikało, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wysokość tej kary wynosiła 10.000 zł. Z kolei art. 236d ust. 4 ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego zawiera m.in. dział IVa, dotyczący administracyjnych kar pieniężnych. Z jego art. 189a § 1 wynika, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu, zaś § 2 tego artykułu wskazuje, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 189a § 2 pkt 1 kpa, odnoszący się do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, bowiem kara ta została nałożona, a nie wymierzona. Nałożenie administracyjnej kary pieniężnej to określenie w drodze decyzji sankcji o charakterze pieniężnym, zaś wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej to określenie w drodze decyzji wysokości sankcji o charakterze pieniężnym (ustalenie wysokości kary pieniężnej). Poza tym kwestia ta uregulowana jest autonomicznie przez przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei wskazany wyżej dział III Ordynacji podatkowej reguluje szereg kwestii wskazanych w art. 189a § 2 kpa: terminy przedawnienia (rozdział 8), odsetki (rozdział 6) i udzielanie ulg (rozdział 7a). Nie ma tam jednak przepisów odnoszących się do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Przepis art. 189a § 1 kpa nakazuje więc stosowanie przepisów działu IVa w sprawach, w których nie dochodzi do wyłączenia stosowania przepisów tego działu w zakresie wynikającym z § 2. Zdaniem Sądu, skoro odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenie pouczenia nie zostały uregulowane w Ordynacji podatkowej, to tym samym w tym zakresie zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, organ winien więc rozpatrzeć sprawę także pod kątem ewentualnego zastosowania art. 189f kpa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skoro w art. 236d ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska znajduje się odesłanie do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, które stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 kpa, to art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189d kpa te nie miały zastosowania w niniejszym postępowaniu. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące kwestii wskazanych w art. 189a § 2 kpa nie zawierają swoistych regulacji w nim wskazanych. Ujmując rzecz z drugiej strony, w przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnień uregulowanych w art. 189a § 2 kpa, to przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie. W świetle powyższych rozważań zasadny był zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy art. 189a § 2 pkt 2 kpa, a sprowadza się ono do nieuzasadnionego jego zastosowania, pomimo braku regulacji w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1990 r. Ordynacja podatkowa. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada sprawę pod kątem odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, tj. rozważy zastosowanie art. 189f § 1 kpa. Na zakończenie wskazać należy na bezzasadność pozostałych zarzutów wyartykułowanych w skardze. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie zgodnie podnosi się, że odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych na podstawie art. 236d ustawy ma charakter zobiektywizowany i oderwana jest od pojęcia winy, w związku z czym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych organ nie musi ustalać przyczyny, która legła u podstaw takiego, a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1569/10, LEX nr 1132098, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 942/10, LEX nr 759075, K. Gruszecki, Komentarz. Prawo Ochrony Środowiska, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 480). Ponadto bez znaczenia dla samego faktu popełnienia przez stronę deliktu administracyjnego pozostaje fakt późniejszego zrealizowania obowiązku wynikającego z art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Nie można też przyjąć, że złożenie stosownego sprawozdania po upływie ustawowego terminu stanowi zaprzestanie naruszania prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 kpa, ponieważ, gdy miało ono charakter jednorazowy i nieciągły, to nie da się go usunąć. Kwestia ta ma jednak znaczenie przy ustalaniu, czy nieskładanie przez skarżącą w terminie sprawozdań na podstawie art. 236b ust. 1 ustawy nastąpiło tylko w 2018 r., czy też zdarzało się częściej. Jeżeli bowiem skarżąca uchybiła terminowi jedynie w 2018 r., to można byłoby taką sytuację rozpatrywać w kategoriach zaprzestania naruszania prawa. Wówczas znaczenie może też mieć długość okresu, po jakim zrealizowany został obowiązek sprawozdawczy. Trzeba też mieć na względzie fakt przykładania przez ustawodawcę dużej wagi do szeroko rozumianych obowiązków sprawozdawczych, co znalazło wyraz np. w podwyższeniu z 10.000 zł do 50.000 zł sankcji określonej w art. 236d ust. 1 ustawy z mocy art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 1479). Na tym etapie postępowania przedwczesne jest jednak kategoryczne stwierdzenie, że naruszenie prawa w niniejszym przypadku miało postać naruszenia znikomej wagi, jak też że strona zaprzestała naruszenia prawa. Okoliczności te muszą być zbadane i rozważone przez organ administracji, a następnie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu jego decyzji. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się: wpis od skargi, określony na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.) oraz punktem IV załącznika do niej.