II OSK 1692/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy W. L. po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 117/17 w sprawie ze skargi G. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 28 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 117/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi G. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 28 listopada 2016 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2016 r. nr ..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 21 marca 2016 r. nr ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 28 czerwca 2002 r. nr ..., ustalającej na rzecz M. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku: "szopa, hala, garaż o pow. 502 m2 i budynku garaży 10 boksów" na obory – bez żadnych zmian konstrukcyjnych i instalacyjnych obiektów, przewidzianej do realizacji na działce nr ... w M. przy ul. K. Rozpoznając skargę Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw do przyjęcia oczywistej sprzeczności dopuszczonej weryfikowaną decyzją ostateczną zmiany sposobu użytkowania szopy, hali, garażu o powierzchni 502 m2 i budynku garaży 10 boksów, położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem ... – Adaptowany Zakład Usług Rolnych – na obory, czyli w powszechnym rozumieniu pomieszczenia przeznaczone do chowu bydła, trzody chlewnej w celu pozyskiwania produktów pochodzenia zwierzęcego, zatem związane z produkcją zwierzęcą, skoro w m.p.z.p. (s. 18, pkt 2.10.1) wyraźnie wskazano, że ustala się jako obowiązujące – niezmienność funkcji wiodącej. Nie budziło wątpliwości Sądu, że analizowany teren został w m.p.z.p. przeznaczony stricte pod usługi, o czym świadczy sama nazwa "Zakład Usług Rolnych". Charakter usługowy tego typu jednostek pomocniczych PGR, potwierdziły tylko zeznania Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O., który wyjaśnił, że zapewniały one obsługę PGR przez zaopatrzenie warsztatowe, sprzętowo-transportowe, usługi komunalne. Taki charakter usług potwierdzała ówcześnie występująca zabudowa, na którą składały się: szopa, hala i liczne garaże. Także wyjaśnienia Dyrektora Biura Planowania Przestrzennego potwierdziły, że symbol RPU oznaczał teren obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej lub zwierzęcej, a więc ustalał funkcję usługową terenu. Natomiast funkcji usługowej nie można w żadnym razie utożsamić z funkcją produkcji zwierzęcej. Tym samym, zdaniem Sądu, ustalenie warunków zabudowy zezwalające na zmianę sposobu użytkowania wyszczególnionych budynków, wykorzystywanych w momencie uchwalania planu w 1991 r. do celów usługowych, o przeznaczeniu niezmienionym pomimo likwidacji PGR w 1993 r. (jak wskazała Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O.) i obowiązującym w dacie wydawania decyzji z 2002 r., nastąpiło wyraźnie sprzecznie z cytowanymi zapisami m.p.z.p. Nawiązując do argumentu Kolegium, które wywiodło brak jednoznaczności funkcji badanego terenu z użytego w planie wyrażenia "adaptowany", Sąd zauważył, że z analizy treści ustaleń m.p.z.p. wynika, iż autorzy w ten sposób określali wszystkie tereny o istniejącym dotychczas przeznaczeniu. Jeżeli dopuszczano zmianę dotychczasowego przeznaczenia to poprzez użycie sformułowań "postuluje się", "projektowana" "alternatywna lokalizacja", "z możliwością uzupełnienia". W rozpatrywanym przypadku takich dopuszczeń nie przewidziano. W pkt 2.10.4 na s. 18 planu wskazano ponadto, że w wypadkach uzasadnionych dopuszcza się możliwość lokalizacji obiektów o funkcji innej niż wiodąca, pod warunkiem że nie będzie ona sprzeczna wewnętrznie i nie naruszy interesów funkcji wiodącej. W ocenie Sądu, produkcji zwierzęcej nie da się pogodzić z funkcją usługową. Sąd pierwszej instancji zgodził się więc ze skarżącymi, że w omawianym przypadku weryfikowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z 2002 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. O zastosowaniu tej normy nie decyduje stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym, ale stan prawny obowiązujący w dniu wydania spornej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji, stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te wprowadzały wymóg bezwzględnego respektowania ustaleń planu miejscowego i zgodności z nimi ustaleń konkretyzowanych dla inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zauważył, że art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy powodował nieważność decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa, co odpowiada dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do tego unormowania organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym zastosowanie tego przepisu, w stanie faktycznym sprawy, z powodu upływu dziesięciu lat od daty doręczenia spornej decyzji, wyklucza art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, które Sąd podzielił, zgodnie z którym zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1281/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wada nieważności ustanowiona w przepisach odrębnych (pkt 7) są to wady, które się wzajemnie nie wykluczają, a przepis art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje przesłankę negatywną ograniczającą zakres stosowania instytucji stwierdzenia nieważności jedynie w odniesieniu do pkt 1, 3, 4 i 7 art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu to, że działania związane z wydaniem decyzji wyczerpywało znamiona dwóch podstaw do stwierdzenia nieważności, z których jedna z powodu przedawnienia nie mogła doprowadzić do wydania decyzji orzekającej w tym zakresie, nie przesądza o braku podstaw zastosowania tej drugiej podstawy, z którą nie wiążą się ograniczenia czasowe. Z podanych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej M. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie pojęcia "rażące naruszenie prawa", przez przyjęcie że zmiana sposobu użytkowania budynków (szopy, hali; garażu ) Zakładu Usług Rolnych w Państwowym Gospodarstwie Usług Rolnym (dalej: PGR) na obory (przy ówczesnym zapisie m.p.z.p.: "Adaptowany Zakład Usług Rolnych") – już po likwidacji PGR – i w oparciu o zakup nieruchomości przez inwestora od państwowej osoby prawnej ze zobowiązaniem przeznaczenia zakupionej nieruchomości na powiększenie gospodarstwa rolnego, stanowi o rażącym naruszeniu prawa; b) art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 156 § 2 media parte Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – obowiązującym w dacie 28 czerwca 2002 r. – polegającą na wadliwym przyjęciu, że dopuszczalna jest kumulatywna kwalifikacja "nieważności decyzji" z powodu wady materialnoprawnej w postaci: sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wady materialnoprawnej w postaci: rażącego naruszenia prawa, które to polegać ma właśnie na sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podstawą do zastosowania sankcji nieważności jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, w tym przede wszystkim przepisów prawa materialnego. Konstrukcję sankcji nieważności wyznacza regulacja prawna art. 156 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez unormowanie rodzaju naruszeń przepisów prawa, które daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności i przez wprowadzenie wyłączenia zastosowania sankcji nieważności. Te dwa zasadnicze elementy konstrukcji zastosowania sankcji nieważności nie można stosować w oderwaniu, powoduje to bowiem istotną modyfikację jej stosowania, która jest niedopuszczalna ze względu na obowiązującą zasadę ochrony trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Pierwszy element zastosowania sankcji nieważności to wyliczenie enumeratywne rodzajów naruszenia prawa w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji jest ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa. Wypełnienie treścią rodzajów kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa nie pozostawiono do skonkretyzowania przez organ stosujący prawo, a art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wylicza je enumeratywnie. Wyliczone rodzaje naruszeń przepisów prawa są określone, ale to określenie nie jest zastosowane we wszystkich rodzajach ciężkiego naruszenia przepisów prawa. To otwarcie wymagające uzupełnienia treścią wprowadza wyliczony rodzaj naruszenia prawa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu, stanowiąc, że nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wyliczone rodzaje naruszenia prawa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 są odrębnymi samoistnymi a to wyłącza ich klasyfikację do wadliwości rażącego naruszenia prawa wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu. Innym zatem rodzajem naruszenia przepisów prawa od rażącego naruszenia prawa wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu jest naruszenie wyliczone w art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu. Ten rodzaj naruszenia prawa to takie naruszenie prawa, z którym w ustawach materialnoprawnych związano zastosowanie sankcji nieważności decyzji z mocy prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Odrębność tego rodzaju naruszenia prawa od wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu wynika również z uregulowania przesłanki przedawnienia w art. 156 § 2 kodeksu. Według art. 156 § 2 kodeksu "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (...)". Przyjęcie takiej konstrukcji przesłanki przedawnienia dzieli wyliczone w art. 156 § 1 kodeksu rodzaje ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa na te, których upływ czasu sanuje, w tym znaczeniu, że wyłącza zastosowanie sankcji nieważności oraz na te, których upływ czasu nie sanuje, pozwalając na zastosowanie sankcji nieważności decyzji. Przyjęcie takiej kwalifikacji rodzaju naruszeń przepisów prawa ma podstawowe znaczenie dla mocy prawnej decyzji. Zastosowanie przesłanki przedawnienia w konstrukcji stwierdzenia nieważności oznacza, że decyzja pozostaje w obrocie prawnym zachowując moc obowiązującą, a jedynie dopuszczalne jest stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Ta zasadnicza różnica w zastosowaniu sankcji nieważności decyzji od stwierdzenia niezgodności z prawem powoduje, że nie jest dopuszczalne wpisanie w zakres rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2, rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu. Objęcie zakresem rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2, rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu stanowi o rażącym naruszeniu prawa, prowadzi bowiem do rażącego naruszenia art. 156 § 2 w związku z art. 16 § 1 kodeksu. Decyzja administracyjna korzysta z ochrony trwałości ustanowionej w art. 16 § 1 kodeksu, w którym dopuszczono podważenie tej trwałości ale tylko gdy na to pozwala przepis prawa. Ustanowione w art. 156 § 2 przesłanka przedawnienia w przypadku wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu rodzaju ciężkiego naruszenia przepisu prawa nie dopuszcza podważenia trwałości decyzji przez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, ograniczając wyłącznie do stwierdzenia niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli: 1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Według art. 46a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego". W art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została ustanowiona przesłanka nieważności z mocy prawa, co daje podstawę do kwalifikacji do rodzaju rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu. Konsekwencją jest ograniczenie zastosowania sankcji nieważności przesłanką przedawnienia wyliczoną w art. 156 § 2 kodeksu. Nie można podzielić oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o dopuszczalności zrównania i kwalifikacji sankcji nieważności z mocy prawa do rażącego naruszenia prawa, skoro w przepisach art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto kwalifikację ciężaru naruszenia prawa przez wprowadzenie przesłanki przedawnienia, wyłączając zastosowanie sankcji nieważności w wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego rodzaju ciężkiego naruszenia prawa na rzecz stwierdzenia niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.