I GSK 1752/19

Dnia 20 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pozostałym zakresie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19 oddalił skargę Spółki A (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] stycznia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bartoszycach z [...] lipca 2018 r., którą umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 w części dotyczącej działki rolnej A1 oraz odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r. W motywach wyroku WSA podał, że zasadniczy spór w sprawie odnosi się do stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki do odmowy przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r. z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Sąd wskazał, że przepisem prawa materialnego, który wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23 grudnia 1995 r., s. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95). Nadto zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549; dalej: rozporządzenie 1306/2013), osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. WSA podał, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W ocenie WSA składanie przez poszczególne podmioty, którym spółka wydzierżawiła grunty rolne oraz przez samą spółkę kilkunastu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie kwalifikowałyby się do znacząco niższej pomocy, jest stworzeniem sztucznych warunków, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. WSA wskazał, że w toku postępowania organy ustaliły, że C. C. jest pełnomocnikiem 11 producentów rolnych, którzy ubiegali się w 2016 r. m.in. o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne lub złożyli wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tych płatności z tytułu przeniesienia posiadania gruntów. Adres siedziby spółki jest wspólny dla kilku producentów – J. C., B. M., M. C. Dla większości tych producentów – poza B. M. i K. M. – we wniosku o wpis do ewidencji producentów wskazano konto bankowe, którego właścicielem jest C. C. Ustalono, że spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Analiza umów wskazała zaś, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować spółce koszty ustalonego podatku rolnego, który był uiszczony od całej powierzchni przez spółkę. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Sąd zwrócił również uwagę, że działki ewidencyjne stanowiące własność spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Powyższe ustalenia nie były przez spółkę kwestionowane. Strona nie zgadza się natomiast z ich oceną, że świadczą one o stworzeniu sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. WSA podzielił ocenę organów, które nie kwestionowały prawa własności spółki do opisanych gruntów rolnych, ani nie twierdziły, że powstała ona w sposób sztuczny i nie prowadzi działalności. Na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy stwierdziły natomiast, że spółka stworzyła sztuczne warunki, by ominąć limit powierzchni gruntów rolnych i degresywność stawek płatności stosowane w gospodarstwach z powierzchnią gruntów rolnych powyżej 50 ha (zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415). Organ wyliczył, że obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie dodatkowo – z powierzchni działek rolnych stanowiących własność spółki – płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2016 r. w wysokości 129.643,20 zł. Zdaniem WSA, całokształt okoliczności faktycznych świadczy bowiem o tym, że spółka stworzyła sztuczne warunki. Spółka nie wykazała w sposób racjonalny, że wydzierżawienie gruntów rolnych poszczególnym osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z jej udziałowcami i członkami zarządu – każdej z tych osób powierzchni około 50 ha – które wcześniej nie miały doświadczenia w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, ani żadnej wiedzy w tym zakresie, nastąpiło ze względu na jakiś cel gospodarczy, a nie z uwagi na możliwość uzyskania korzyści sprzecznych z celami tego systemu wsparcia. Nie wykazała również jakie korzyści osiągnęła z czynszu dzierżawnego, ani nie przedstawiła dowodów na ich uiszczanie przez dzierżawców. W związku z tym WSA uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. w związku z niezastosowaniem środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ppsa, na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania oczywistego, rażącego naruszenia norm prawa materialnego, polegającego na mylnej wykładni, a w konsekwencji na bezpodstawnym zastosowaniu art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, w charakterze bezpośredniej podstawy prawnej przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez WSA do rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie zaistniały. Przypomnieć należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, a więc naruszeniu przepisów postępowania. Jednak dalsza ich treść, tj.: naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ppsa w powiązaniu z przepisami art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013 poprzez ich mylną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, wskazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie podnosi naruszenia materialne o jakich mowa w art. 174 pkt 1 ppsa. Powyższe oznacza, że skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń faktycznych dokonanych przez ARiMR i przyjętych do rozpoznania przez WSA, tylko nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Tym samym przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany do orzekania przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Z umów wynika, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować spółce koszty ustalonego podatku rolnego. Spółka nie wykazała, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ponadto działki ewidencyjne stanowiące własność spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Przy czym organy nie kwestionowały prawa własności spółki do gruntów rolnych, ani nie twierdziły, że powstała ona w sposób sztuczny i nie prowadzi działalności. Przechodząc do oceny zarzutów, zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w swej argumentacji, dotyczącej wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, pomija bogate orzecznictwo dotyczące kwestii "stworzenia sztucznych warunków". Tymczasem zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 –działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym – jak wskazano wyżej – jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc powyższe do argumentacji skargi kasacyjnej, bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że sama skarżąca spółka od lat zajmuje się uprawą ziemi i to co sobie "zostawiła" było uprawiane faktycznie, a nie pozornie. Bowiem – jak wskazano wyżej – proceder tworzenia sztucznych warunków należy oceniać kompleksowo. To zaś skarżąca kasacyjnie – jak wynika z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy – poprzez relacje pomiędzy osobami funkcyjnymi spółki a rzekomymi dzierżawcami (sztucznymi beneficjentami) była organizatorem stworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanych płatności. W efekcie organy, a za nimi WSA, prawidłowo przyjęły, że celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, by w ten sposób ominąć zmniejszenia, modulację płatności i stawki degresywne oraz uzyskać zwiększone płatności do gruntów rolnych. Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą kasacyjnie i inne podmioty miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Zatem WSA trafnie wywiódł, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty te (240 zł) składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, który reprezentował organ przez sądem w obu instancjach.