II SA/Gl 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku L. W. jako właściciela działki nr 1 w L. przy ul. [...], postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane, polegające na budowie drogi na przedmiotowej działce oraz nałożył na skarżącą M. H. jako inwestora oraz na właściciela działki, obowiązek przedstawienia do dnia 28 września 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy, czterech egz. projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, przedmiotowe roboty, polegające na wykonaniu wykopu, ułożeniu warstw tłucznia kamiennego, a następnie zagęszczeniu tych warstw przy użyciu walca budowlanego, które zrealizowała skarżąca na pasie gruntu o dł. ok. 150m i szer. ok. 3m, w pasie przysługującej jej służebności drogi koniecznej, stanowiły budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 3a Prawa budowlanego. Roboty te nie mogą być kwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy). Stąd też budowa drogi wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała przed ich rozpoczęciem w 2017 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb z art. 48 ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 3 pkt 3 i 7, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy – Prawo budowlane i art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jej zdaniem, organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że jej działania zmierzały do wybudowania drogi. Przedmiotowy fragment nieruchomości wnioskodawcy od wielu lat stanowi drogę dojazdową do jej nieruchomości i pozostałych, położonych za jej działką. Ze względu na wykonanie przez wnioskodawcę przekopu istniejącego traktu, dokonała "korekty" nawierzchni drogi w celu dalszego jej użytkowania. Jej działania mieściły się zatem w uprawnieniach, przysługujących z mocy art. 289 § 1 Kodeksu cywilnego. Zniwelowanie nierówności na drodze, a także wysypanie materiału utwardzającego, nie stanowi zaś budowy drogi, gdyż efektem tych działań nie jest obiekt liniowy. Przedmiotowy trakt nie stanowi bowiem nawet drogi wewnętrznej, gdyż nie jest wyposażony w urządzenia techniczne i dostosowany do ruchu pojazdów. Utwardzenie terenu kamieniami nie spowodowało trwałego połączenia z podłożem. Obecnie nie są też prowadzone żadne prace na tym terenie. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa). Aczkolwiek organ II instancji podzielił pogląd, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem lub tłuczniem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego, stanowi wykonanie obiektu pełniącego funkcję drogi, a więc budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2625/15), to jednak stwierdził, że błędnie organ I instancji określił podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku w postępowaniu legalizacyjnym z art. 48 Prawa budowlanego. Adresatem nakazu zgodnie z art. 52 ustawy, winien być inwestor, którym nie był właściciel gruntu. Jednak skoro zażalenie wniosła inwestorka, organ odwoławczy uznał, że z uwagi na treść art. 139 kpa, nie może orzec reformatoryjnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, lecz winien orzec kasacyjnie. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia powyższego postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła zarzuty i argumentację, zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, przecząc faktowi, aby uprzednio na tym terenie była droga, wybudowana przez poprzedników skarżącej, bowiem w takim wypadku zbędne byłoby ustanowienie na jej rzecz służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, lecz zachodziła przesłanka z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa z powodu błędnego określenia przez organ I instancji adresatów nakazu z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby doszło do remontu ("korekty") istniejącej drogi. Bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowy teren od lat stanowił trakt drogowy, który był jej zdaniem wybudowany ok. 1903 r. przez jej poprzedników prawnych. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowała ustaleń faktycznych organów obydwu instancji co do zakresu robót budowlanych, wykonywanych przez skarżącą w 2017 r. Mianowicie, skarżąca dokonała wykopu, w którym ułożyła warstwy tłucznia kamiennego, które następnie utwardziła przy użyciu walca budowlanego. Ustalenia faktyczne zostały bowiem poczynione przez organ w oparciu o wynik oględzin z udziałem skarżącej. Wygląd przedmiotowej drogi przedstawia w obiektywny sposób materiał fotograficzny, sporządzony podczas oględzin. Nawet jeżeli uprzednio nawierzchnia traktu była utwardzana, to obecnie widoczny jest jedynie nowy materiał budowlany. Stąd też w najlepszym przypadku mówić można o odbudowie drogi, czyli budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z kolei droga stanowi budowę, czyli obiekt liniowy w rozumieniu pkt 1, 3, 3a tego przepisu. Ustawa – Prawo budowlane, nie zawiera definicji drogi. Jednak jest oczywiste, że drogi nie można utożsamiać jedynie z drogą publiczną, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Bez znaczenia prawnego jest też fakt, czy droga wyposażona jest w urządzenia techniczne, np. kanalizacja, oświetlenie. Wszak wiele dróg publicznych nie spełnia takich wymogów i jest jedynie utwardzonym gruntem. Utwardzenie gruntu działki budowlanej, nie podlega rygorom prawa budowlanego. Jednak utwardzenie gruntu na długości ok. 150m w pasie o szerokości ok. 3m celem urządzenia dojazdu, stanowi budowę drogi, gdyż zasadniczą cechą jest długość takiej budowli. Rodzaj użytego do utwardzenia materiału budowlanego jest nieistotny. Chybione jest też twierdzenie, że nawieziony tłuczeń nie jest trwale połączony z podłożem. Utwardzenie i połączenie z gruntem nastąpiło bowiem wskutek użycia walca budowlanego. Prawo budowlane nie zwalnia tego rodzaju robót od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z regułą z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Jest zaś poza sporem, że skarżąca przed rozpoczęciem prac nie legitymowała się pozwoleniem na budowę. Przepis art. 289 § 1 kodeksu cywilnego, nie zastępuje pozwolenia na budowę, lecz w określonych sytuacjach może stanowić podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku legalizacji samowoli. Wbrew zarzutom skargi, sprawa została zatem należycie wyjaśniona celem dokonania kwalifikacji prawnej robót, zgodnie z wymogami z art. 7 i 77 § 1 kpa. Zasadnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skarżąca wybudowała drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego. Brak urządzeń technicznych nie dyskwalifikuje budowli jako drogi ze względu na treść art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Długość i szerokość utwardzonego pasa gruntu celem urządzenia dojazdu, czyli przejazdu pojazdów, daje w pełni podstawy do zakwalifikowania robót jako budowy obiektu budowlanego, wymagającej pozwolenia na budowę. Sankcją braku dopełnienia takiego wymogu jest zaś wdrożenie trybu z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto, zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że z uwagi na treść art. 139 kpa, nie był władny do wydania postanowienia reformatoryjnego celem naprawienia wady aktu organu I instancji w postaci skierowania nakazu zarówno do skarżącej jako inwestora, jak i właściciela gruntu. Przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane, nakazuje nałożenie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora. Jednak to wyłącznie skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie mógł orzec reformatoryjnie na jej niekorzyść i był zobligowany do wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. W żądnym bowiem przypadku niniejszej postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). ec