II OSK 2625/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 349/15 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 349/15 oddalił skargę J. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej, nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., o nienałożeniu na J. R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z utwardzeniem części działki ewidencyjnej nr [...], [...], [...] w [...], pasem szerokości ok. 4 m na odcinku według załącznika graficznego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej przeprowadził w dniach 6 września 2013 r. i 4 grudnia 2013 r. czynności kontrolne na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w [...], w wyniku których ustalono, że w 2012 r. na odcinku szerokości ok. 4,00 m wzdłuż działki ew. nr [...], [...], [...] wykonane zostało utwardzenie działki, z równoczesnym ułożeniem korytek betonowych. Jak ustalono, roboty budowlane przy w/w inwestycji wykonane zostały przez J. D. i zostały zakończone jesienią 2012 r. W chwili obecnej utwardzony pas w/w działek pozostaje we władaniu J. R. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej wydał powyżej opisaną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., wskazując w uzasadnieniu, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego - drogi, bowiem w trakcie ich wykonywania nie powstała infrastruktura techniczna - obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacja, stanowiące całość techniczno-użytkową. Niemniej jednak, roboty te, jako utwardzenie terenu działki zostały zakwalifikowane jako wykonanie "innych robót budowlanych", o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej w skrócie p.b.), polegających na utwardzeniu przejazdu. Odnosząc się do kwestii dokonanego przez J. R. zgłoszenia robót budowlanych (data wpływu na dziennik podawczy Starostwa Powiatowego w Limanowej - 23.08.2013 r.) PINB wskazał, iż odnosi się ono do robót budowlanych wykonanych przez inwestora jesienią 2012 r. Fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych z naruszeniem art. 29-30 p.b. jest próbą obejścia prawa i nie może wywołać oczekiwanych przez inwestora skutków prawnych, pomimo braku reakcji organu na jego złożenie w formie wyrażenia sprzeciwu. Dokonanie nieskutecznego zgłoszenia, przy tzw. "milczącej zgodzie" organu, nie może stanowić usprawiedliwienia i "legalizacji" wykonanych robót budowlanych w sposób sprzeczny z prawem. Konsekwencją niedopełnienia ustawowego obowiązku zgłoszenia robót budowlanych co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót, jest obligatoryjna sankcja administracyjna przewidziana w art. 50-51 p.b. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Niemniej jednak ww. roboty na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy podlegają zgłoszeniu. Wobec sytuacji, że roboty budowlane przy ww. inwestycji w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej - stosownie do treści art. 51 ust. 7 p.b. - brak jest podstaw do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej uznał, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1.p.b. Jakkolwiek w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, bowiem inwestor nie legitymuje się zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowlanych, jak również pozwoleniem na budowę, to jednak w ocenie organu nadzoru budowlanego, na podstawie całości zgromadzonego materiału, wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i nie zachodzi potrzeba wykonywania dodatkowych robót budowlanych czy też czynności. Organ I instancji wskazał ponadto na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym w sytuacji ustalenia przez organ, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. zobligowany jest wydać decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. W. i R. W., podnosząc, że organ I instancji błędnie przyjął, że budowa drogi wymagała jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Wskazali przy tym na konieczność poczynienia stosownych uzgodnień, w związku z faktem poprowadzenia wzdłuż drogi instalacji sieci kanalizacyjnej i gazowej. Ich zdaniem, inwestor J. R. powinien ponieść konsekwencje samowolnego dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując odwołanie, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że stanowisko i ocena prawna wyrażone przez organ l instancji w zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe. Podkreślił, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 p.b., przez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Jak wynika z powołanej definicji legalnej, roboty budowlane zawsze będą związane z określonym obiektem budowlanym w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 1 p.b. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca nie przewidział odrębnej kategorii robót budowlanych, które nie pozostawałyby w ścisłym funkcjonalnym związku z powstającym lub już istniejącym, konkretnym obiektem budowlanym. Każdorazowo więc stwierdzony fakt wykonania robót budowlanych obliguje organ nadzoru do dokonania ich przyporządkowania do właściwej grupy wedle systematyki określonej w art. 3 pkt 7 p.b. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane przez organ I instancji utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, które zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 9 p.b.) zaliczane są do urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Skoro więc utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, to jeśli w konkretnej sytuacji faktycznej utwardzenie to nie jest powiązane z żadnym innym istniejącym obiektem budowlanym, to roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu powinny być uznane za prowadzące do powstania (budowy) samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, a to np. drogi, parkingu, placu manewrowego (art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 6 p.b.). Tymczasem organ I instancji nie wskazał żadnego obiektu budowlanego, względem którego tego rodzaju utwardzenie terenu - jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. - miałoby pełnić funkcję służebną. Organ odwoławczy nie stwierdził tego rodzaju powiązania funkcjonalnego z jakimkolwiek obiektem budowlanym, które pozwalałoby na przypisanie wykonanym robotom charakteru wyłącznie urządzenia budowlanego. W ocenie MWINB, zakres spornych robót budowlanych doprowadził do wykonania budowli w postaci drogi, a więc samodzielnego obiektu budowlanego (budowli), którego kwalifikacja i ocena prawna w zakresie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna nastąpić w oparciu o inną, niż przyjęta w zaskarżonej decyzji podstawę materialnoprawną. Co do zasady budowa drogi, a także jakiejkolwiek innej budowli spełniającej również funkcje komunikacyjne i transportowe stanowiłaby w takim przypadku samowolę budowlaną o znamionach określonych w przepisie art. 48 ust. 1 p.b. i winna podlegać likwidacji w przewidzianym w trybie opisanym w art. 48 - 49 p.b. Organ II instancji wskazał przy tym, że nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach prawa, jak też w doktrynie i orzecznictwie prezentowany przez organ l instancji pogląd, jakoby tylko drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), zaliczone byłyby do budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zdaniem MWINB, przez wymienione w art. 3 pkt 3 p.b. pojęcie drogi jako przykładowego desygnatu obiektów zaliczanych do kategorii budowli należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Ustawodawca obejmując zakresem budowli m.in. drogi, nie sprecyzował bowiem ich charakteru. Nie tylko drogi publiczne, ale także inne drogi, stanowiące wytyczony szlak komunikacyjny przystosowany do przenoszenia obciążeń wywołanych np. ruchem pojazdów stanowią obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Okoliczności sprawy dają w przekonaniu MWINB uzasadnione podstawy do przyjęcia, że sporne utwardzenie pełni funkcje drogi dojazdowej i w tym też celu, zostało wykonane. W realiach rozstrzyganej sprawy zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w kontekście ustalenia rzeczywistego charakteru i przeznaczenia spornych robót budowlanych. Na działkach nr [...],[...] i nr [...] w [...] w miejscu robót zakwalifikowanych przez PINB jako utwardzenie terenu został nawieziony żwir, który został rozgarnięty i utwardzony na całej, 4 - metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa. Wykonany szlak utwardzenia odpowiada przebiegowi służebności gruntowej przejazdu i przechodu ustanowionej po tych gruntach, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt I Ns 574/09. Wzdłuż tego odcinka utwardzenia zostały wykonane korytka odwadniające, z których woda trafia do wykonanego w tym celu przepustu pod działką drogową nr [...]. Zdaniem MWINB tak ustalony zakres robót wskazuje na rezultat celowo prowadzonych robót budowlanych zmierzających do tego, aby mogły po tym terenie przemieszczać się m.in. pojazdy. Skutki wykonanych robót można zakwalifikować jako wykonanie budowli o cechach drogi, stanowiącej całość techniczno-użytkową. Realizacja tego rodzaju robót budowlanych polegających na budowie drogi w rozumieniu art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 p.b., nie była zwolniona z obowiązku uprzedniego pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę drogi skutkować winien uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 i n. p.b., a nie zastosowaniem przez PINB trybu postępowania naprawczego scharakteryzowanego w art. 51 u.p.b. Organ II instancji wskazał ponadto na konieczność dokonania właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i prawidłowego dobrania adresatów ewentualnych obowiązków. Kwestia jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości dowodowych ustalenia osoby inwestora jako adresata ewentualnych obowiązków związanych z likwidacją skutków stwierdzonej samowoli budowlanej ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie. PINB nie wskazał przy tym, na jakiej podstawie dobrał adresata swojego rozstrzygnięcia (wprawdzie o charakterze negatywnym) w osobie właśnie J. R., skoro z ustaleń organu I instancji wynikało, że wskazana osoba nie jest ani inwestorem samowoli, ani właścicielem wszystkich działek, na których wykonane zostały sporne roboty budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego, objęta obecnym postępowaniem droga urządzona na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z przepustem na działce drogowej nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie granic tych gruntów z działkami nr [...], nr [...], nr [...], których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB zobligowany będzie rozważyć, czy z uwagi na sposób i odległość posadowienia drogi względem także tych działek, ich właściciele nie legitymują się własnym interesem prawnym podlegającym ochronie w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R., kwestionując uznanie przez organ II instancji wykonanych prac budowlanych za budowę drogi, wymagającą uprzedniego pozwolenia na budowę. W jego ocenie, inwestycja jest utwardzeniem gruntu w obrębie wyznaczonego szlaku dojazdu do działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że podstawowym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie jest prawidłowa kwalifikacja w świetle norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zaistniałego w rzeczywistości stanu faktycznego, a w konsekwencji m.in. prawidłowość, zgodność z prawem skorzystania przez MWINB z kompetencji zawartej w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja organu II instancji dotyczy działek o nr [...],[...] i nr [...] w [...], na których dokonano utwardzenia terenu przez nawiezienie żwiru, który został rozgarnięty i utwardzony na całej 4 - metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa. Wzdłuż tego odcinka utwardzenia zostały wykonane korytka odwadniające, z których woda trafia do wykonanego w tym celu przepustu pod działką drogową nr [...]. Wykonany szlak utwardzenia odpowiada przebiegowi służebności gruntowej przejazdu i przechodu ustanowionej po tych gruntach zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt I Ns 574/09. Według ustaleń organu I instancji, roboty budowlane przy w/w inwestycji wykonane zostały przez J. D. i zostały zakończone jesienią 2012 r. W chwili obecnej, zdaniem organu I instancji, utwardzony pas w/w działek pozostaje we władaniu J. R. W dalszej części uzasadnienia Sąd zacytował art. 48, art. 50 i art. 51 p.b. Dokonując oceny stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach administracyjnych sprawy m.in. na tle powyżej przytoczonych przepisów p.b., Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu II instancji, także w zakresie kompetencji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu wobec uzasadnionej zmiany kwalifikacji prawnej rozważanego stanu faktycznego, organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i zasadą prawdy materialnej oraz istniejącym zakresem do rozpoznania mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja MWINB zawiera także zgodne z prawem i trafne w stosunku do stanu faktycznego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności rozważyć należało prawną kwalifikację robót budowlanych wykonanych przez inwestora, pozwalającą na ustalenie, czy w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z budową drogi, czy tylko z utwardzeniem terenu w/w działek nie spełniającym przymiotu budowy drogi - jak twierdzi organ I instancji. Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 p.b., budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy p.b.). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 p.b. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Sąd powołał się na orzecznictwo (np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 670/08; w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1444/13) i wskazał, że na gruncie ustawy Prawo budowlane, drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W powyższej ustawie w art. 4 pkt 2 zawarta została definicja drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Sąd przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem terenu na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w [...], w wyniku którego w 2012 r. na odcinku szerokości ok. 4,00 m wzdłuż działek ew. nr [...], [...], [...] powstała żwirowa utwardzona droga, wzdłuż której jednocześnie ułożono odwadniające korytka betonowe. Jak wynika z akt sprawy na teren ten został nawieziony żwir, który został rozgarnięty i utwardzony na całej 4 metrowej szerokości wydzielonego na wskazanych działkach pasa. Wykonany szlak utwardzenia odpowiada przebiegowi służebności drogowej przejazdu i przechodu ustanowionej po tych gruntach zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Limanowej z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt I Ns 574/09. W przekonaniu Sądu cel, rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych, doprowadził zatem do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli, w rozumieniu zarówno ustawy Prawo budowlane, jak i ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że utwardzenie terenu, a także drogi gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi (zob. wyroki przywołane j.w.). Utwardzenie drogi może bowiem spowodować większe zagrożenie dla środowiska, bezpieczeństwa użytkowników i ładu przestrzennego niż droga gruntowa, a są to między innymi wartości podlegające ochronie w ustawie Prawo budowlane (zob. art. 5 p.b.). Ustawodawca zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, w żaden sposób nie sprecyzował ich charakteru, a już na pewno nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w urządzenia techniczne. Brak definicji legalnej drogi w ustawie pozwala na szeroką wykładnię tego pojęcia odnoszącą się i mającą związek z przepisami omawianej ustawy. Sąd przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 99/03, którego teza sprowadza się do stwierdzenia, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. nr 43 poz. 430). Zatem obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane musza spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne. Sąd przychylił się do poglądu zaprezentowanego wyroku NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13, zgodnie z którym "(...) droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). Wskazać też przyjdzie, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.". Podsumowując Sąd wskazał, że skoro wykonane prace na w/w działkach doprowadziły do powstania obiektu umożliwiającego dojazd do położonych przy działce nieruchomości to prace te należało uznać za budowę drogi, a zatem budowli będącej obiektem budowlanym. Taki obiekt budowlany nie był, w czasie jego wykonania, zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 - 29 p.b.). Wykonanie robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę - powinny zostać ocenione przez organ administracyjny jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 p.b., co oznacza, że właściwym trybem postępowania jest jej legalizacja przewidziana w tym przepisie. Postępowanie wyjaśniające musi być zatem przeprowadzone w całości od nowa, w trybie określonym w art. 48 ust. 2 ustawy. Sąd wyjaśnił, że wskazane przez organ I instancji utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, które zgodnie z ustawową definicją (art. 3 pkt 9 p.b.) zaliczane są do urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Skoro zatem utwardzenie terenu jako urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, to jeśli w konkretnej sytuacji faktycznej utwardzenie to nie jest powiązane z żadnym innym istniejącym obiektem budowlanym, to roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu powinny być uznane za prowadzące do powstania (budowy) samodzielnego obiektu budowlanego - budowli, a to np. drogi, parkingu, placu manewrowego (art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 6 p.b.). Tymczasem organ I instancji nie wskazał żadnego obiektu budowlanego, względem którego tego rodzaju utwardzenie terenu - jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. - miałoby pełnić funkcję służebną. Organ odwoławczy nie stwierdził tego rodzaju powiązania funkcjonalnego z jakimkolwiek obiektem budowlanym, które pozwalałoby na przypisanie wykonanym robotom charakteru wyłącznie urządzenia budowlanego. W konsekwencji Sąd podkreślił, że wykonanie przedmiotowych prac nie daje się również zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Przepis ten dotyczy bowiem robót wykonywanych na działkach budowlanych, a z akt sprawy wynika, że działka nr [...] takiego statusu nie posiada, gdyż według ustaleń organu I instancji leży w terenach rolnych. Nie można również robót tych zakwalifikować jako remontu istniejącego obiektu budowlanego lub przebudowę drogi. Nawet jeśli w tym miejscu istniała nieutwardzona droga gruntowa polna czy leśna, to poprzez nawiezienie żwiru, a następnie utwardzenie, czyli przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia inwestor wykonał obiekt budowlany w rozumieniu omawianych przepisów. Sama droga gruntowa niczym nie utwardzona nie jest obiektem budowlanym, który można by poddać remontowi. Zdaniem Sądu, organ II instancji wskazał ponadto prawidłowo na konieczność dokonania właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i prawidłowego dobrania adresatów ewentualnych obowiązków. Zgodnie z art. 52 p.b. "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W związku z powyższym, kwestia jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości dowodowych i zgodnego z wymogami art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. ustalenia osoby inwestora jako adresata ewentualnych obowiązków związanych z likwidacją skutków stwierdzonej samowoli budowlanej - ma w kontrolowanej sprawie fundamentalne znaczenie. Sąd wskazał, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego, z uwagi na jakie ustalenia prawne i faktyczne, wskazał jako adresata swojego rozstrzygnięcia - co prawda o charakterze negatywnym, bo nie nakładającym na niego żadnego obowiązku – J. R. - skoro z ustaleń organu I instancji wynikało, że wskazana osoba nie jest ani inwestorem samowoli, ani właścicielem wszystkich działek, na których wykonane zostały sporne roboty budowlane. Zarazem, jak wynika z materiału dowodowego, objęta obecnym postępowaniem utwardzona droga żwirowa urządzona na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z przepustem na działce drogowej nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie granic tych gruntów z działkami nr [...], nr [...], nr [...], których właściciele nie zostali uznani za strony postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, by rozpatrując ponownie sprawę spornego obiektu, organ I instancji rozważył, czy z uwagi na sposób i odległość posadowienia drogi względem także tych działek, ich właściciele nie legitymują się własnym interesem prawnym wynikającym z art. 28 k.p.a., a podlegającym ochronie w kontrolowanym postępowaniu. Sąd stwierdził, że wyjaśniony powinien być wpływ wykonania przepustu na działce drogowej nr [...] i zjazdu z utwardzonej przedmiotowej drogi na tę w/w drogę i ich ewentualne znaczenie dla przedmiotu kontrolowanej sprawy, w tym m.in. na tle wypowiedzi zawartej w aktach administracyjnych, w piśmie Wójta Gminy Mszana Dolna z dnia 13 marca 2014 r. adresowanym do PINB, który stwierdza, "Gmina Mszana Dolna nie prowadzi książki obiektu drogowego zlokalizowanego na drodze [...], gdyż nie jest to droga publiczna, a gmina nie jest właścicielem obiektu. Gmina jest jedynie władającym terenem na podstawie ewidencji gruntów, zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów." Podsumowując Sąd stwierdził, że wskazania sformułowane przez organ II instancji skierowane do organu I instancji są trafne i zgodne z obowiązującym prawem i wykazują dążność do zachowania wymogu prawdy obiektywnej i zapewnienia czynnego udziału wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz wyeliminowania skutków naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla kontrolowanej sprawy, a także wyeliminowania błędnego stosowania w/w przepisów prawa materialnego mającego znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez WSA sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, z uwagi na niedokładne zbadanie oraz niepełne i błędne ustalenie przez WSA stanu faktycznego sprawy, jakoby na gruncie powstała droga, a wykonane roboty budowlane stanowiły budowę drogi, a nie utwardzenie istniejącego szlaku drogowego nietrwale z gruntem związanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji dorowadziło do ustalenia, że powstała budowla, do której zastosowanie ma procedura naprawcza (legalizacja) określona w art. 48-49 p.b.; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.: art. 3 pkt 3 i 3a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. przez błędne zastosowanie wymienionych przepisów w sprawie wobec przyjęcia, że prace wykonane na działkach nr [...], [...], [...] doprowadziły do powstania drogi, która jest budowlą i jako taka wymaga pozwolenia na budowę; 3/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w treści uzasadnienia wskazań co do dalszego postępowania, w sytuacji gdy zapadł wyrok oddalający skargę, co ma istoty wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie sprawy; 4/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez przyjęcie, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kompetencji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a., a to wobec uzasadnionej zmiany kwalifikacji prawnej rozważanego stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skarga została oddalona. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie pkt 1, pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ II instancji, jak i WSA zdają się nie dostrzegać i marginalizują stan wyjściowy "drogi, szlaku drożnego", a mianowicie fakt, że szlakiem o szerokości 4 m biegnącym wzdłuż działek nr [...], [...], [...] prowadziła już droga umożliwiająca przejazd. Natomiast prace polegające na nasypaniu żwiru i wykonaniu odpływów doprowadziły li tyko do poprawy warunków przejazdu i ułatwiają utrzymanie drogi w stanie zgodnym z jej przeznaczeniem, także w okresie wzmożonych opadów. Prace te nie doprowadziły do powstania drogi w rozumieniu obiektu budowlanego. Ta droga istniała, a jedynie nieco inaczej była ukształtowana jej nawierzchnia. Natomiast odpływy (korytka) służą utrzymaniu istniejącej drogi gruntowej (obecnie nietrwale utwardzonej) w stanie zdatnym do pierwotnego, utrwalonego użytku. Organy administracji, jak i WSA nie ustaliły czy wyjściowo była to tylko "droga gruntowa niczym nie utwardzona", czy też na tej drodze, będącej wyznaczonym szlakiem służebnym były już utwardzenia, czy "ulepszenia", a prace inwestora polegały li tylko na ulepszeniu tego szlaku drożnego. Podkreślił, że Sąd Rejonowy w Limanowej w postanowieniu z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt I Ns 574/09 określił funkcję i znacznie szlaku jako służącego przejazdowi i przechodowi, a więc poczynione na nim prace nie zmieniły w aspekcie funkcjonalnym jego znaczenia i przeznaczenia. Funkcja została szlakowi nadana w w/w postanowieniu Sądu Rejonowego, a w znaczeniu przedmiotowym ten szlak drogowy już był, istniał przed wysypaniem żwirem. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie pkt 2, pełnomocnik skarżącego wskazał, że skoro poczynione ustalenia są błędne, to przepis art. 3 pkt 3 i 3a p.b. nie ma w sprawie zastosowania, albowiem nie mamy do czynienia w budowlą w rozumieniu tych przepisów. Dokonana przez WSA wykładnia pojęcia drogi doprowadziła do uznawania jej (w tym stanie faktycznym) za budowlę. Jest to wykładnia zbyt daleko idącą, niezgodna z celem regulacji określonej w art. 1 p.b. Wg tego przepisu określającego zakres regulacji Prawa budowalnego, które normuje: projektowanie, budowę, utrzymanie oraz rozbiórkę obiektów budowalnych, ale nie zdaniem skarżącego drogi wybudowanej "od początku". Tylko w tym przypadku można rozważać wymaganie uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie art. 3 pkt 3 p.b. dookreśla pojęcie budowli wskazując, że jest nią także droga, a dalej w art. 3 pkt 3a doprecyzowuje, że budowlą jest także obiekt liniowy, a w szczególności droga. Brak jest jednak legalnej definicji drogi. Niemniej zdaniem skarżącego nie jest budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1b i pkt 3 p.b. - jedynie ulepszenie nawierzchni na drodze już istniejącej i ułożenie korytek umożliwiających odpływ wody, albowiem nie powoduje to stworzenia "nowego" obiektu budowlanego. Art. 3 pkt 6 definiuje co to jest budowa. Wg tego przepisu jest to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także: odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego. Wynika z tego przepisu, że jest to stworzenie czegoś nowego, a więc nie ulepszenie czy poprawienie czegoś istniejącego (istniejącej drogi gruntowej z elementami utwardzenia). W wyniku tych działań powstaje nowa jakość, co nie miało miejsca w tym wypadku. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie pkt 3, pełnomocnik skarżącego wskazał, że uzasadnienie wyroku WSA zawiera szereg wskazań co do przyszłego załatwienia sprawy, jednoznacznie wyznaczając kierunek postępowania i treść przyszłej decyzji. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. takie wskazania co do dalszego postępowania mogą być zawarte jedynie w treści wyroku uchylającego, uwzględniającego skargę. Tu natomiast zapadł wykrok skargę oddalający, a więc nie powinien zawierać wskazań (zresztą w swej treści jednoznacznie niekorzystnych dla skarżącego) co do dalszego postępowania. Skoro takowe zawiera, w sposób istotny wpływa na przyszły sposób załatwienia sprawy przez organy administracji, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, na przyszły sposób jej załatwienia. Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie pkt 4, pełnomocnik skarżącego wskazał, że podniesiony zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa jest konsekwencją podniesionych wcześniej naruszeń prawa, albowiem zdaniem skarżącego brak było podstawy do uzasadnionej zmiany kwalifikacji prawnej rozważanego stanu faktycznego, a to czyni nietrafnym stanowisko WSA jakoby uzasadnione było uchylenie decyzji przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. i R. W. wskazali, że na ich działce nie istniała nigdy jakakolwiek droga. Po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Rejonowego w Limanowej, J. R. zatrudnił firmę budowlaną, która wybudowała drogę wraz z infrastrukturą w postaci korytek, do których przekierowana została woda płynąca strumykiem, przecinającym działkę J. R. nr ew. [...]. Zdaniem uczestników postępowania w ten sposób J. R. uporządkował swoją działkę, aby bez przeszkód realizować na niej zamierzone inwestycje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14). Sam fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie podstawowe wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Dlatego też zarzut należało uznać za niezasadny. Ponadto, nie może być rozważane w kategorii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Limanowej. Sąd uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zarzuty organu odwoławczego względem rozstrzygnięcia organu I instancji Sąd uznał za uzasadnione, bowiem stwierdzonych nieprawidłowości organ odwoławczy nie mógł sanować poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymagało w ocenie Sądu uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że wskazania sformułowane przez organ II instancji skierowane do organu I instancji są trafne, zgodne z obowiązującym prawem i wykazują dążność do zachowania wymogu prawdy obiektywnej i zapewnienia czynnego udziału wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz wyeliminowania skutków naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla kontrolowanej sprawy, a także wyeliminowania błędnego stosowania przepisów prawa materialnego mającego znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Analiza zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji aprobujące ustalenia organu odwoławczego, że prace wykonane na działkach nr [...], [...], [...] doprowadziły do powstania drogi, która jest budowlą i wymagała pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 i 3a p.b., droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 p.b., budową obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego nie jest budową obiektu budowlanego jedynie "ulepszenie" nawierzchni na drodze już istniejącej i ułożenie korytek umożliwiających odpływ wody, albowiem nie powoduje to stworzenia "nowego" obiektu budowlanego. Powyższe twierdzenie skarżącego kasacyjnie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodnym. Warunkiem "ulepszenia" nawierzchni na drodze jest jej wcześniejsze istnienie, tymczasem z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach 6 września 2013 r. i 4 grudnia 2013 r. wynika, że utwierdzony został teren działek ew.nr [...], [...], [...], na których wcześniej nie istniała żadna droga, a w wyniku utwardzenia powstała żwirowa droga o szerokości 4 m, służąca jako szlak komunikacyjny. Równocześnie wykonano rynienki betonowe służące do odprowadzania wody. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, ustalenia poczynione przez organ odwoławczy i powtórzone przez Sąd I instancji wskazują, że w wyniku utwardzenia powstała żwirowa droga o szerokości 4 m na terenie pierwotnie stanowiącym jedynie fragment powierzchni gruntu. Wykonanie drogi jest w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 p.b. jest budową obiektu budowlanego i wymagało pozwolenia na budowę. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.