II OSK 3506/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 47/19 w sprawie ze skargi M.H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 47/19, oddalił skargę M. H. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bieruniu (PINB) - po rozpoznaniu wniosku Ł. W. jako właściciela działki nr [...] w L. przy ul. [...] - działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.), wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie drogi na przedmiotowej działce oraz nałożył na skarżącą M. H. jako inwestora oraz na właściciela działki, obowiązek przedstawienia do dnia 28 września 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy, czterech egz. projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, przedmiotowe roboty, polegające na wykonaniu wykopu, ułożeniu warstw tłucznia kamiennego, a następnie zagęszczeniu tych warstw przy użyciu walca budowlanego, które zrealizowała skarżąca na pasie gruntu o dł. ok. 150 m i szer. ok. 3m, w pasie przysługującej jej służebności drogi koniecznej, stanowiły budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 3a P.b. Roboty te nie mogą być kwalifikowane jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy). Stąd też budowa drogi wymagała pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała przed ich rozpoczęciem w 2017 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb z art. 48 ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. H. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 3 i 7, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 P.b. i art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), w wyniku powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji podzielił pogląd, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem lub tłuczniem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego, stanowi wykonanie obiektu pełniącego funkcję drogi, a więc budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Błędnie jednak zdaniem ŚWINB organ I instancji określił podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku w postępowaniu legalizacyjnym z art. 48 P.b. Adresatem nakazu zgodnie z art. 52 ustawy, winien być bowiem inwestor, którym nie był właściciel gruntu. Jednak skoro zażalenie wniosła inwestorka, organ odwoławczy uznał, że z uwagi na treść art. 139 k.p.a. nie może orzec reformatoryjnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz winien orzec kasacyjnie. Skargą M. H. zaskarżyła powyższe postanowienie ponawiając zarzuty zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi, przecząc faktowi, aby uprzednio na tym terenie była droga wybudowana przez poprzedników skarżącej, bowiem w takim wypadku zbędne byłoby ustanowienie na jej rzecz służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, lecz zachodziła przesłanka z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. z powodu błędnego określenia przez organ I instancji adresatów nakazu z art. 48 ust. 2 P.b. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby doszło do remontu ("korekty") istniejącej drogi. Bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowy teren od lat stanowił trakt drogowy, który był jej zdaniem wybudowany ok. 1903 r. przez jej poprzedników prawnych. W ocenie Sąd brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowała ustaleń faktycznych organów obydwu instancji co do zakresu robót budowlanych, wykonywanych przez skarżącą w 2017 r. - skarżąca dokonała wykopu, w którym ułożyła warstwy tłucznia kamiennego, które następnie utwardziła przy użyciu walca budowlanego. Ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organ w oparciu o wynik oględzin z udziałem skarżącej. Wygląd przedmiotowej drogi przedstawia w obiektywny sposób materiał fotograficzny, sporządzony podczas oględzin. Nawet jeżeli uprzednio nawierzchnia traktu była utwardzana, to obecnie widoczny jest jedynie nowy materiał budowlany. Stąd też w najlepszym przypadku mówić można o odbudowie drogi, czyli budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Z kolei droga stanowi budowę, czyli obiekt liniowy w rozumieniu pkt 1, 3, 3a tego przepisu. Sąd podkreślił, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji drogi. Jednak jest oczywiste, że drogi nie można utożsamiać jedynie z drogą publiczną, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). W ocenie Sądu bez znaczenia prawnego jest też fakt, czy droga wyposażona jest w urządzenia techniczne, np. kanalizacja, oświetlenie. Wiele dróg publicznych nie spełnia takich wymogów i jest jedynie utwardzonym gruntem. Utwardzenie gruntu działki budowlanej nie podlega rygorom prawa budowlanego. Jednak utwardzenie gruntu na długości ok. 150m w pasie o szerokości ok. 3m celem urządzenia dojazdu, stanowi budowę drogi, gdyż zasadniczą cechą jest długość takiej budowli. Rodzaj użytego do utwardzenia materiału budowlanego jest nieistotny. Chybione jest też zdaniem Sądu twierdzenie, że nawieziony tłuczeń nie jest trwale połączony z podłożem. Utwardzenie i połączenie z gruntem nastąpiło bowiem wskutek użycia walca budowlanego. Prawo budowlane nie zwalnia tego rodzaju robót od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z regułą z art. 28 ust. 1 P.b. Jest zaś poza sporem, że skarżąca przed rozpoczęciem prac nie legitymowała się pozwoleniem na budowę. Przepis art. 289 § 1 kodeksu cywilnego, nie zastępuje pozwolenia na budowę, lecz w określonych sytuacjach może stanowić podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku legalizacji samowoli. Wbrew zarzutom skargi, sprawa została zatem w ocenie Sądu należycie wyjaśniona celem dokonania kwalifikacji prawnej robót, zgodnie z wymogami z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasadnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skarżąca wybudowała drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a P.b. Brak urządzeń technicznych nie dyskwalifikuje budowli jako drogi ze względu na treść art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Długość i szerokość utwardzonego pasa gruntu celem urządzenia dojazdu, czyli przejazdu pojazdów, daje w pełni podstawy do zakwalifikowania robót jako budowy obiektu budowlanego, wymagającej pozwolenia na budowę. Sankcją braku dopełnienia takiego wymogu jest zaś wdrożenie trybu z art. 48 ust. 2 P.b. Ponadto, zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że z uwagi na treść art. 139 k.p.a., nie był władny do wydania postanowienia reformatoryjnego celem naprawienia wady aktu organu I instancji w postaci skierowania nakazu zarówno do skarżącej jako inwestora, jak i właściciela gruntu. Przepis art. 52 P.b. nakazuje nałożenie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora. Jednak to wyłącznie skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie mógł orzec reformatoryjnie na jej niekorzyść i był zobligowany do wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W żadnym bowiem przypadku niniejsze postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę. Skargą kasacyjną M. H. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a P.b. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem przez Sąd, że w wyniku działań podjętych przez skarżącą doszło do powstania obiektu liniowego w postaci drogi, podczas gdy nieruchomość należąca do skarżącej o nr [...] jest połączona z drogą publiczną poprzez drogę biegnącą poprzez nieruchomość należącą do wnioskodawcy, tj. Ł. W., o nr [...] od ponad 100 lat, zatem działania podjęte przez skarżącą nie mogły doprowadzić do powstania drogi, skoro droga już uprzednio istniała; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 8 P.b. poprzez brak jego zastosowania skutkujący bezpodstawnym zakwalifikowaniem prac poczynionych przez skarżącą jako budowa drogi, podczas gdy w istocie zmierzały one do odtworzenia stanu pierwotnego drogi, zatem prawidłowo winny zostać uznane za remont obiektu budowlanego; 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. poprzez brak jego zastosowania skutkujący bezpodstawnym pominięciem okoliczności, iż prace polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; 4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. b P.b. poprzez brak jego zastosowania przejawiający się bezzasadnym pominięciem okoliczności, iż zgłoszenia wymaga jedynie remont obiektu budowalnego, którego uprzednia budowa wymaga uzyskania pozwolenie na budowę, podczas gdy prace związane z utwardzeniem gruntu na działkach budowalnych, czy też prace zmierzające do niwelowania nierówności gruntu nie wymagają pozwolenia na budowę, zatem uczestnik postępowania dokonując remontu powstałej w wyniku powyższych prac drogi był zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia; 5) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 k.p.a. w zw. z art. 1 P.b. poprzez bezpodstawne pominięcie okoliczności, iż skoro prace remontowe wykonane przez skarżącą nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również nie wymagały zgłoszenia, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. oraz Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego nie są organami właściwym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Ł. W.. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia a następnie umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu Sądowi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 22 sierpnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania było postanowienie ŚWINB z dnia 9 listopada 2018 r. uchylające postanowienie PINB z dnia 23 lipca 2018 r. znak [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi w L. przy ul. [...] na działce nr [...] oraz nakładające na inwestorkę oraz właściciela ww. działki obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 28 września 2018 r. szczegółowo wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Uchylając powyższe postanowienie organu I instancji ŚWINB podzielił wyrażoną w nim kwalifikację prawną wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych a także uznał za właściwy zastosowany przez PINB tryb postępowania, jednak uznał za konieczne jego uchylenie z powodu błędnego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków. Mając tak zakreślony przedmiot zaskarżenia wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że droga w myśl przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a P.b.), wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b., budową obiektu budowlanego. Rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie drogi wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Stosownie bowiem do brzmienia art. 29-30 P.b. budowa obiektu budowlanego jakim jest droga, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania takiej decyzji. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. stanowi natomiast samowolę budowlaną, której stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego implikuje wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 P.b. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i postępowania prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące dokonane w sprawie ustalenia organów, że wykonane przez skarżącą na działce nr [...] w L. przy ul. [...] roboty budowlane stanowiły budowę drogi, na których wykonanie konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, wykonane przez nią roboty budowlane nie polegały na wykonaniu drogi, lecz na remoncie istniejącej drogi. Takiej argumentacji nie można jednak uznać. Z zebranego w przedmiotowej sprawie, niezakwestionowanego przez skarżącą w skardze kasacyjnej materiału dowodowego (w tym przede wszystkim dokumentacji zdjęciowej) wynika, że przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych pas gruntu na działce nr [...], na którym ustanowiono służebność gruntową drogi koniecznej na rzecz nieruchomości skarżącej, pokryty był trawą. Była to zatem naturalna droga gruntowa, o nawierzchni z ubitej ziemi. W wyniku wykonanych przez skarżącą robót budowlanych doszło do wykorytowania, tj. usunięcia wierzchniej warstwy tego gruntu na głębokość ok. 0,2 m, ułożenia w tak powstałym wykopie dwóch warstw tłucznia kamiennego różnych frakcji i zagęszczenia go przy użyciu walca budowlanego. Jak wynika z ustaleń dokonanych w wyniku oględzin w dniu 6 lutego 2018 r., górna powierzchnia obiektu powstałego w związku z ww. robotami, na przeważającej części jego obrzeża znajduje się o około 0,05 - 0,10 cm powyżej powierzchni otaczającego go gruntu. Porównanie stanu przedmiotowego pasa gruntu przed i po wykonaniu ww. robót, świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że w wyniku ich przeprowadzenia doszło do powstania nowego obiektu budowlanego – drogi, o zupełnie innych parametrach technicznych i eksploatacyjnych niż droga dotychczasowa. Zasadnie zatem w okolicznościach tej sprawy zarówno organy jak i Sąd I instancji uznali przeprowadzone roboty za roboty budowlane, których rozpoczęcie winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że z uwagi na stan przedmiotowego pasa gruntu przed wykonanymi przez inwestorkę robotami stanowiącymi przedmiot niniejszego postępowania, zakres przeprowadzonych robót oraz cechy powstałego obiektu budowlanego, robót tych nie można uznać za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela bowiem wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w ramach remontu drogi nie można dokonywać zmiany jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych a taka zmiana ma miejsce w przypadku wykonania robót budowlanych, na skutek których dochodzi do zmian w obrębie rodzaju nawierzchni drogi (wyrównania nawierzchni drogi nawiezionym kruszywem, utwardzenia fragmentów drogi, wykorytowania pasa drogowego) oraz częściowego podwyższenia terenu (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3146/19), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, tj. zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 3a P.b., art. 3 pkt 8 P.b., art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b., art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. b P.b. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 1 P.b. - z uwagi na ich oparcie na błędnym założeniu, iż przedmiotowe roboty budowlane stanowiły remont istniejącej drogi a nie budowę nowej drogi - nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.