II OSK 1693/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1323/16 w sprawie ze skargi Gminy M. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia (...) marca 2015 r. w przedmiocie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...) 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. kwotę 510 (słownie: pięćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1323/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia (...) marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...), stwierdził nieważność zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia (...) marca 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...). W przedmiotowej sprawie kwestionowane zarządzenie wydane zostało przez Regionalnego dyrektora Ochrony Środowiska w O. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska (...). Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia jest art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.o.p. Zgodnie z tym przepisem regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000. Sąd pierwszej instancji analizując niniejszą sprawę uznał za okoliczność bezsporną, że strona skarżąca wypełniła określony w przepisie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525, z późn. zm.) wymóg formalny wzywając Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa zaskarżając w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że skarga oparta na przepisie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie jest skargą powszechną służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawngo. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, a nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną samego skarżącego. Skarżący skarżąc powyższe zarządzenie zobowiązany jest do udowodnienia związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego a indywidualną sytuacją prawną. Winien dowieść, że zaskarżone rozporządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień lub umożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12). Sąd pierwszej instancji za bezpodstawne uznał także wnioskowanie, aby Sąd przy dokonaniu kontroli legalności wydanego zarzadzenia w sprawie planu zadań ochronnych poddał Trybunałowi Konstytucyjnemu pod rozwagę kwestię zgodności z art. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 27 ust. 3 pkt 1 i art. 33 u.o.p dotyczących procedury ustanowienia obszaru Natura 2000 (...). Sąd pierwwszej instancji kontrolując zaskarżone zarządzenie uznał, że podczas sporządzania planu zadań ochronnych dla obszaru Naura 2000 (...) zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 186), zwanego dalej rozporządzeniem. Mimo wynikającego z przepisów prawa wymogu przeprowadzenia podczas sporządzania projektu planu zadań ochronnych oceny stanu ochrony przedmiotów ochrony, dokonywanej na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej w skrócie RDOŚ) nie przeprowadził tego typu prac i nie posiadał uaktualnionej wiedzy na ten temat, co przy licznych podnoszonych wątpliwościach dotyczących faktycznej liczebności oraz samego występowania tego gatunku w wyznaczonych terenach winno być w sposób nie budzący wątpliwości ustalone. W tej sytuacji nie mogą być poddane kontroli Sądu podnoszone w skardze dalsze zarzuty merytoryczne. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu weryfikacji terenowej siedlisk przyrodniczych możliwe będzie ustalenie w planie zadań ochronnych działań ochronnych w stosunku do żółwia błotnego oraz zakresu wskazanych tam działań oraz ewentualnych ograniczeń, które będą potwierdzone przeprowadzoną inwentaryzacją siedlisk oraz pracami terenowymi. W skardze kasacyjnej Gmina M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego a mianowicie § 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał podczas sporządzania projektu planu zadań ochronnych oceny stanu ochrony przedmiotów ochrony, dokonywanej na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, podczas gdy w aktach postępowania zgromadzono dokumentację potwierdzającą wykonanie wskazanych czynności, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nie odniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, a wskazującej na wykonanie przez organ czynności wymienionych w § 3 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. i w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu zamiast oddaleniu skargi, pomimo że przy sporządzaniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych przez Sąd. Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne. Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego, tj. § 3 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał podczas sporządzania projektu planu zadań ochronnych oceny stanu ochrony przedmiotów ochrony dokonywanej na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację. Trafnie w tym zakresie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w aktach postępowania zgromadzono dokumentację potwierdzającą wykonanie czynności obejmujących ocenę stanu ochrony, w tym także żółwia błotnego dla obszaru Natura 2000 Mazurska (...). Jak wynika z powołanego przepisu, zakres prac koniecznych do sporządzenia projektu planu zadań ochronnych dla obszaru obejmuje ocenę stanu ochrony przedmiotów ochrony. Taka ocena dokonywana jest na podstawie dostępnych informacji i niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, charakterystyki jakościowej lub rozpoznania uwarunkowań funkcjonowania przedmiotów ochrony poprzez dokonanie łącznej oceny stanu ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków objętych § 3 pkt 3 lit. a-c rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia RDOŚ w O. z dnia (...) marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...), w tracie opracowywania projektu tego planu przeprowadzono ocenę stanu ochrony przedmiotów ochrony, w tym żółwia błotnego. Na podstawie dostępnych danych oraz terenowej weryfikacji gatunków ustalono, że łączny stan ochrony żółwia błotnego jest zły. Takie informacje zawarte w uzasadnieniu znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym z którego wynika, że materiał gromadzony do oceny stanu ochrony przyrody obejmował "Raport wstępny. Etap I" sporządzony w 2010 r. przez G. G. (akta administracyjne sprawy, karty nr 683-688) oraz opracowania źródłowe: 1) S. Mitrus, Wielkość kilkuletnich żółwi błotnych (Emys orbicularis) – "dzikich" oraz wypuszczanych w ramach czynnej ochrony gatunku (akta administracyjne, karty 407-408); 2) Z. Bogdaszewska, European pond turtle Emys Orbicularis (Linnaeus, 1758) – occurence in nirth-easten Poland (Warmińsko-mazurskie Province) – akta administracyjne karty nr 401-406; 3) wyjaśnienia herpetologa mgr G. G. z (...) grudnia 2013 r. (akta administracyjne karty nr 393-400); 4) K. Dmitryjuk, Struktura genetyczna mazurskiej populacji żółwia błotnego, Emys orbicularis (akta sądowe, karty nr 101-122); 5) G. Górecki, M. Rossa, A. Zaborowska, Weryfikacja i inwentaryzacja stanowisk traszki grzebieniastej (Triturus cristatus), kumaka nizinnego (Bombina bombina) i żółwia błotnego (Emys orbicularis) na obszarze NATURA 2000 – "Mazurka ostoja Żółwia Błotnego", Urwitałt 2008 (akta sądowe, karty nr 123-164); 6) G. Górecki, Plan zarządzania gatunkiem dla Polski północno-wschodniej. Żółw błotny Emys orbicularis (Linnaeus 1758), Urwitałt 2009 (akta sądowe karty nr 165-181). Mając powyższe nie można stwierdzić, że nie przeprowadzono oceny stanu ochrony w odniesieniu do żółwia błotnego na obszarze Natura 2000 (...). W ramach dokonanej oceny ustalono stan ochrony żółwia błotnego, charakterystykę jakościową oraz rozpoznano uwarunkowania funkcjonalne tego żółwia. Znalazło to swój wyraz w zarządzeniu RDOŚ w O. z dnia (...) marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (...), w którym w załączniku nr 3 opisano przedmioty ochrony, opisano zagrożenia istniejące i zagrożenia potencjalne; w załączniku nr 4 opisano cele działań ochronnych dla poszczególnych przedmiotów ochrony; w załączniku nr 5 określono dla każdego przedmiotu ochrony (w tym także żółwia błotnego) działania ochronne, obszar wdrażania, termin realizacji i podmiot odpowiedzialny za wykonanie. Dalsze załączniki zawierają miedzy innymi lokalizację kluczowych obszarów dla ochrony żółwia błotnego (załącznik nr 7). Ustalenia zawarte w www. załącznikach znajdują podstawy w zgromadzonym materiale w aktach sprawy. Wprawdzie § 3 pkt 3 rozporządzenia wskazuje na wykonanie niezbędnych prac terenowych uzupełniających inwentaryzację, ale nie oznacza to, że zakres prac terenowych przeprowadzonych w zakresie związanym z wydaniem przedmiotowego zarządzenia nie pozwalał na ocenę stanu ochrony żółwia błotnego lub innych przedmiotów ochrony. Wskazanej weryfikacji terenowej Sąd pierwszej instancji przyznał zbyty duże znaczenie. O takiej weryfikacji nie stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia, a co najwyżej zawiera ją § 3 pkt 5 rozporządzenia nakazując, aby przy ustalaniu celów działań ochronnych określić okres ich weryfikacji. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby tylko z powodu braku weryfikacji terenowej siedlisk przyrodniczych żółwia błotnego nastąpiło naruszenie prawa w tej sprawie uzasadniające unieważnienie zarządzenia. Badania terenowe dotyczące występowania, populacji i zagrożeń bytności żółwia błotnego przeprowadzono, a brak weryfikacji ustalonych danych nie stanowił oczywistego naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto Sąd pierwszej instancji oceniając legitymację skargową Gminy M. wskazał, że wynika ona z jednej strony z wykonywania zadań publicznych przez organy tej Gminy, a z drugiej strony z posiadania przez Gminę praw własności do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze działań ochronnych. Kwestia ustalenia legitymacji do wniesienia skargi w tej sprawie ma istotne znaczenie. Warunkuje ono bowiem samą dopuszczalność rozpoznania skargi. Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez organ niezespolonej administracji rządowej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym przed rozpoznaniem skargi obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wykazanie, że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny Gminy Mrągowo. Interes prawny wnoszącego skargę musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną Gminy M.. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w odrębnych postępowaniach. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Przy czym to na składającym skargę ciąży obowiązek wykazania naruszenia jego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Nie wystarcza więc wykazanie, że dane zarządzenie narusza interes faktyczny strony skarżącej pojmowany w sposób subiektywny. Niewątpliwie prawo własności nieruchomości może uzasadniać w określonych okolicznościach sprawy istnienie interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowego zarządzenia, jednakże skarżąca Gmina M. ani razu nie powołała się na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości, które byłoby ograniczone na skutek wejścia w życie ww. zarządzenia. Także Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na jakiej podstawie przyjmuje, że prawo własności przysługiwało Gminie M. i zaskarżone zarządzenie ingeruje w sposób jego wykonywania. Interes prawny lub uprawnienie nie może być wywodzony z przepisów ustrojowych, określających zadania publiczne poszczególnych organów samorządu. Okoliczność, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że ten przepis stanowi o interesie prawnym lub prawnie określonym obowiązku rady gminy jako źródle legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Nakładane przez ustawodawcę na organy samorządu terytorialnego zadania publiczne nie mogą być źródłem interesu prawnego takiej jednostki samorządu. Rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykonuje kompetencję związaną z nałożonym zadaniem publicznym na taką jednostkę samorządu, a nie reprezentuje swój interes prawny, którego w takiej sytuacji nie posiada. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że częściowo zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji polegający na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie. Lakoniczne stwierdzenie, że Gmina M. posiada prawo własności nieruchomości mimo, że nic takiego nie wynika ani z akt sprawy, ani też na tę okoliczność nie wskazywała sama Gmina w skardze, nie może uzasadniać dokonania takiej oceny przez Sąd. Jest to przy tym istotna okoliczność, ewentualny brak legitymacji skargowej nie pozwala Sądowi na rozpoznanie sprawy. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 1 § 1 ww. ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i taka kontrola w tej sprawie miała miejsce. Powołany przepis nie może być podstawą do oceny prawidłowości przeprowadzenia takiej oceny, ale tylko tego, czy w ogóle Sąd dokonał oceny. Także zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie jest zasadny, ponieważ zgodnie z tym przepisem kontrola administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i w tej sprawie Sąd pierwszej instancji takie kryterium zastosował. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że także i w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował środek znany ustawie, tj. stwierdził nieważność aktu prawa miejscowego. Powołany przepis nie pozwala na ocenę, czy Sąd zastosował właściwy środek, ale tylko na to, czy taki środek jest znany ustawie. Natomiast zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, mimo że w okolicznościach tej sprawy taki wyrok był co najmniej przedwczesny. Mając na uwadze trafność powołania części zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w tej sprawie zasadnym będzie zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 185 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W tej bowiem sprawie Sąd pierwszej instancji przedwcześnie stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Obowiązkiem Sądu powinno być w pierwszej kolejności ustalenie, czy stronie skarżącej (Gminie M.) przysługuje legitymacja skargowa w zakresie objętym art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i dopiero wykazanie, że interes prawny tej strony został naruszony, dopuszczalnym będzie merytoryczne rozpoznanie skargi przy czym rozpoznając skargę należy uwzględnić stopień naruszenia prawa i wpływ tego naruszenia na treść przepisów objętych zaskarżonym zarządzeniem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Gminy M. zasądzić na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. zasądzić kwotę 510 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 150 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).