II SA/Ke 201/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Ke 201/19 Uzasadnienie Decyzją z dnia 6 lutego 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 26 października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło - nakazać S. P., zam. H. 38, wykonanie rowu otwartego (szer. dna rowu 0,3m, głębokość 0,15m) na działce nr 180 położonej w miejscowości H., początek rowu – od punktu o współrzędnych geodezyjnych (układ 2000) X=5634994,7 Y=7501375,3 (współrzędne geograficzne N 50o51’00,96" E 21o01’10,31) i końcu o współrzędnych geodezyjnych X=5634972,4 Y=7501348,7 (współrzędne geograficzne N 50o51’00,24" E 21o01’08,85); - A. D., zam. H. 38, wykonanie rowu otwartego (szer. dna rowu 0,3m, głębokość 0,15m) na działce nr 179 położonej w miejscowości H., na odcinku od granicy z działką 180 - początek rowu – od punktu o współrzędnych geodezyjnych (układ 2000) X=5634994,7 Y=7501375,3 (współrzędne geograficzne N 50o51’00,96" E 21o01’10,31) i końcu o współrzędnych geodezyjnych X=5635013,3 Y=7501389,5 (współrzędne geograficzne N 50o51’01,56 E 21o01’11,04). W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 26 października 2018 r. Wójt Gminy B., nakazał S. P. i A. D. wykonanie rowu otwartego zgodnie z przebiegiem wskazanym na mapie sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do tej decyzji. W odwołaniu od decyzji organu I instancji S. P. domagał się jej uchylenia i zmiany merytorycznej treści poprzez nakazanie E. i M. S., M. K., Z. G., J. G., A. K. i A. D. przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr 175-179 poprzez nałożenie na nich obowiązku likwidacji rowków poprzecznych i głębokich bruzd, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 261/17 uchylił decyzję SKO z dnia 4 lutego 2017 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. Sąd nakazał w zaleceniach wyjaśnienie, czy na działce nr 180, należącej do S. P., podjęte zostały działania wypełniające dyspozycję art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd uznał, że ustalenia organu oparte głównie na opinii biegłej K. C. nie pozwalały na stwierdzenie, czy skarżący podjął jakieś działania powodujące zakłócenie stanu wody na gruncie, jeśli tak, jakie konkretnie i czy wpłynęły one szkodliwie na sąsiednie działki. Po zwrocie akt sprawy, organ I instancji przeprowadził w styczniu 2018 r. oględziny oraz zlecił sporządzenie nowej opinii i opinii uzupełniającej D. W.. Organ odwoławczy wskazał, że biegły sporządził opinię uwzględniając wyniki wizji lokalnej z 3 stycznia 2018 r. oraz poprzednich wizji z udziałem gminy, dane z kopii mapy zasadniczej oraz mapy topograficznej. Na podstawie ww. dokumentów ustalono, że działki nr 175-180 stanowią grunty rolne znajdujące się na południowo-zachodnim zboczu Ł.. Teren charakteryzuje się znacznym spadkiem wynoszącym ok. 10%. W obrębie działek brak jest urządzeń melioracyjnych w postaci drenażu, czy też rowów melioracyjnych. Wzdłuż północnej granicy działki nr 175 w zagłębieniu terenu ma miejsce spływ wód powierzchniowych. Około 275m od cieku H. kierunek spływu wód zmienia się z zachodniego na południowy i kolejno przecina działki nr 175-179. Po dopłynięciu do działek 179 i 180 spływ jest zahamowany. Powyżej działek 175-180 na zboczu na terenie Świętokrzyskiego Parku Narodowego znajduje się rów przydrożny prowadzący wody w kierunku południowym. Dodatkowo rów znajduje się na działce 244 (droga gruntowa – obecnie nieużywana) i odprowadza wody w kierunku południowym, również przez wschodni fragment działki 180. Biegły w oparciu o ortofotomapy przyjęte do zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 2003 (czarno-biała) i 2015 (kolor) za stan pierwotny przyjął wynikający z nich stan rowów, bruzd i kolein. Ustalił, że przy nachyleniu dna bruzd i kolein wynoszącym 7% spływ odbywa się koleiną i bruzdami, a prędkość przepływu przekracza 0,3m/s. Woda wymywa drobniejsze frakcje gruntu, co powoduje, że koleiny i bruzdy powiększają swoje wymiary. W przypadku, gdy spadek dna w bruździe maleje do 1%, prędkość wody w bruździe spada o ponad 50%, czyli rzadko przekracza 0,3 m/s, więc drobne cząstki wymyte na odcinku o zwiększonym spadku ulegają sedymentacji (opadaniu na dno), a koryto bruzdy ulega zanikowi. Bruzdy występują równolegle do granic działek, co wynika ze sposobu uprawy, zależnej od kształtu działki (uprawiając działkę wzdłuż granicy działek wykonuje się kilkadziesiąt mniej operacji zawracania sprzętu rolniczego niż uprawiając w poprzek działek). Po uwzględnieniu bruzd biegły ustalił, że od granicy działek z drogą gminną (nr 244) kierunek spływu wód odbywa się równolegle do granic działek 175-180 i do punktu ok. 275m od rzeki H. Tam spadek terenu wzdłuż granic malał z ponad 7% na 1% i wody zmieniały kierunek na południowy i południowo-zachodni. Wody przecinały kolejno działki 175-180. Zdaniem biegłego, właściciel działki nr 180 zasypał bruzdę, czym zahamował spływ wód, który odbywał się w poprzek tej działki, w jej środkowej części, co spowodowało, że wody nie mogą spłynąć bruzdą, rozlewają się na działkach wyżej położonych, a w odwodnieniu działek zaczyna odgrywać rolę infiltracja. Dodatkowo utrudnianie spływu wód powodują zaniedbania w utrzymaniu pomiędzy działkami 179 i 180, dlatego za wskazane uznał utworzenie bruzdy przebiegającej pomiędzy wymienionymi wyżej działkami. Infiltracja jest procesem powolnym, więc zahamowanie spływu powoduje zbyt duże uwilgocenie działek 175-179, jak również działki 180. Z tego względu biegły zaproponował nałożenie obowiązku wykonania bruzdy wskazując jej parametry, które zaakceptował organ II instancji. W uzupełnieniu opinii D. W. sprecyzował, że właściciel działki nr 180 dokonał celowych działań polegających na likwidacji bruzdy prawdopodobnie poprzez przeprowadzenie orki w kierunku prostopadłym do bruzdy oraz zabronowaniu i zawalcowaniu części działki na której znajdowała się bruzda. Dodatkowo na granicy działek 179 i 180 obsadził je darnią co zahamowało spływ wód, który odbywał się w poprzek działki 180 – w środkowej jej części, co spowodowało, że wody nie mogą spłynąć bruzdą, rozlewają się na działkach wyżej położonych, a w odwodnieniu działek zaczyna odgrywać rolę infiltracja. Na skutek likwidacji bruzdy na działce 180, fragment bruzdy na działce nr 179 uległ całkowitemu zamuleniu. Zdaniem biegłego, właściciel działki 180 wykonując orkę w poprzek bruzdy, bronując wyrównał prace po orce, a po zawalcowaniu zagęścił grunt co zabezpieczyło przed rozmyciem gruntu na trasie byłej "podwójnej skiby" bruzdy. Oceniając opinię wraz z jej uzupełnieniem Kolegium uznało, że jest fachowa, rzetelna, sporządzona na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego i stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Zawiera jasne, kategorycznie sformułowane wnioski, które nie pozostawiają wątpliwości, co do panujących na spornym terenie stosunków wodnych. Kolegium stwierdziło, że taki stan potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do opinii oraz uzupełnienie opinii K. C. m.in. fot. 2.10 załączona do opinii uzupełniającej. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że nastąpiła zmiana na działce nr 180. Odnośnie powodu, dla którego organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji podniesiono, że przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają uregulowań pozwalających na ustalenie terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 29 ust. 3 ww. ustawy. Obowiązki stają się wymagalne z chwilą uzyskania przez decyzję wydaną w tym trybie, przymiotu ostateczności i doręczenia jej stronom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu: I. bezpodstawne podzielenie ustaleń faktycznych i ocen zawartych w opinii biegłego D. W. przez zaniechanie rozpatrzenia tego dowodu w odniesieniu do pozostałej części materiału dowodowego sprawy, w szczególności: 1. czynności oględzin działek wnioskodawców i uczestników w dniu 9.06.2014 r., 23.04.2015 r., 8.03.2016 r., 3.01.2018 r., gdzie nie stwierdzono, by na jego działce istniały jakiekolwiek rowy lub blokady utrudniające naturalny spływ wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś naruszenia stosunków wodnych na szkodę działki 180 dopuścili się właściciele działek 175-179, którzy przez wykopanie rowów i głębokich bruzd poprzecznych skierowali wodę na jego działkę, 2. opinii biegłej C. przypisującej winę w zakłócaniu stosunków wodnych właścicielom działek 175-179, którzy winni zlikwidować rowy i głębokie bruzdy w celu przywrócenia naturalnego spływu wód powierzchniowych na działkę 180, jak i zgodności ustaleń tej biegłej z mapami z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach i pozyskanymi ze Starostwa Powiatowego co doprowadziło do bezpodstawnej oceny, że zdaniem organu opinia biegłego D.W. jest tożsama z opinią K. C., lecz jednocześnie racjonalnie nie zrozumiałego przyjęcia, że zachodzą między tymi opiniami rozbieżności, lecz "rozbieżności w opinii, według organu, zostały wyjaśnione zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach", co przecież nie miało miejsca, bo mimo rozbieżności co do istoty, nie dopuszczono dowodu z opinii uzupełniającej biegłej C., nie przeprowadzono konfrontacji miedzy biegłymi, celem wyjaśnienia sprzeczności, ani nie zlecono wydania wspólnej opinii, bądź powołania innego biegłego. II. naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 77 § 1, i 3 oraz art. 80 Kpa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji przez brak odniesienia się do: 1. merytorycznych zarzutów dotyczących opinii biegłego D. W. (pisma skarżącego z sierpnia i września 2018 r.), która nie spełnia wymogów jasności i konkretności, oparta jest na domniemaniach: odkryte przez niego bruzdy na mało miarodajnym dokumencie jak ortofotomapy w skali 1:5000 z 2003 r., które "prawdopodobnie pojawiły się przed rokiem 2003", mimo, że z ustaleń wizji to nie wynika, w dniu wizji na działce 178 znajdowała się "prawdopodobnie bruzda prostopadła do granicy działek 178 i 179", co pozostaje w sprzeczności z oceną, że opinia ta stanowi wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie i spełnia wymogi zawodowej rzetelności, 2. pierwszej decyzji Wójta Gminy z 2.10.2014 r. i ustalonego stanu faktycznego na działkach stron w dacie 9.06.2014 r., pozostającego w sprzeczności z domniemaniami biegłego D.W., 3. formalnego wszczęcia postępowania z wniosku S. P. zawiadomieniem Urzędu Gminy z 27.09.2018 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżone decyzji. Na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłaszając swój udział w niniejszej sprawie na podstawie art. 8 Ppsa wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W realiach niniejszej sprawy nałożenie obowiązku wykonania rowu w ramach art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymagało od organów jednoznacznego ustalenia, że na działce nr 180 stanowiącej własność skarżącego istniał rów oraz, że skarżący poprzez swoje działania (czy też zaniechanie) doprowadził do zmiany stosunków wodnych na gruncie, które szkodliwie oddziaływują na grunty sąsiednie. Podstawowe znaczenie miało więc ustalenie stanu poprzedniego, do przywrócenia którego winna zobowiązywać decyzja organu. Stanowiska organu oraz skarżącego były w tej kwestii zasadniczo rozbieżne. Organ rozstrzygając niniejszą sprawę określając przebieg rowów, bruzd i kolein na działkach nr 175-180 kierował się treścią opinii D. W . Biegły przyjął, że na działce nr 180 istniała bruzda, którą skarżący zasypał, czym zahamował spływ wód odbywający się w poprzek działki nr 180, w jej środkowej części, co spowodowało, że wody nie mogą spłynąć bruzdą, rozlewają się na działkach wyżej położonych, a w odwodnieniu działek zaczyna odgrywać infiltracja. Według natomiast skarżącego, na działce nr 180 nigdy nie było bruzdy i nadal jej nie ma, czego dowodzą uprzednie oględziny. Skarżący wskazywał, że oględziny z 9.04.2014 r. nie potwierdziły żadnych blokad wzdłuż jego granicy z działką A. D. uniemożliwiających spływ wód, zaś wyniki oględzin z dnia 23.04.2015 r. stanowiły podstawę do stwierdzenia, że to właściciele działek 175-179 winni zlikwidować rowy i głębokie bruzdy w celu przywrócenia naturalnego charakteru spływów powierzchniowych i ograniczyć szkodliwy wpływ na działkę nr 180 (k.nr 9 opinii). Przy tak rozbieżnych stanowiskach stron co do stanu faktycznego, obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadami i regułami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art., 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa, nabiera szczególnego znaczenia. W rozpoznawanej sprawie wskazanym wymogom organy nie sprostały. Dowodem wskazującym na istnienie bruzdy (rowu) na działce nr 180 są jedynie ortofotomapy z 2003 r. i 2015 r. w skali 1:5000 przyjęte do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Mapy te jednak nie są wystarczająco czytelne, by mogły stanowić wyłączny dowód potwierdzający powyższą okoliczność, zwłaszcza, że istnienia bruzdy nie potwierdziła opinia biegłej z maja 2015 r. i jej uzupełnienie, a w szczególności dokonane z udziałem stron oględziny z 9 kwietnia 2014 r. i 23 kwietnia 2015 r. Biegła K.C. stwierdziła, że w odległości ca 250m od rzeki poprzecznie przez działki 176-180 przebiega naturalne obniżenie geomorfologiczne ukształtowane przez intensywne spływy wód powierzchniowych, szerokość tego obniżenia terenu w obrębie spornych działek wynosi co najmniej 10m. Faktycznie zaś szerokość tego obniżenia terenu na działkach jest znacznie mniejsza i wynosi ok. 3-4m. Dalej przyjęła, że rowy wykonano na działkach 175-179 i to właściciele tych działek powinni zlikwidować rowy i głębokie bruzdy w celu przywrócenia naturalnego charakteru spływów powierzchniowych i ograniczenia szkodliwego wpływu na działkę 180. Z kolei w opinii uzupełniającej biegła wskazała, że wszyscy właściciele działek nr: 175, 176, 177, 178, 179 i 180 powinni doprowadzić do przywrócenia poprzedniego stanu stosunków wodnych w spornej części ich nieruchomości poprzez zaprzestanie wykonywania rowów i głębokich bruzd na swoich nieruchomościach w sposób przypadkowy. WSA w wyroku z 3.08.2017 r. wyraźnie stwierdził, że ani opinia biegłej z maja 2015 r. ani jej uzupełnienie nie wskazują na konieczność wykonania rowu przez właściciela działki nr 180. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że z protokołu oględzin z dnia 8 marca 2016 r. nie wynika, jaka "przeszkoda" istnieje pomiędzy działkami 179 i 180, kto ją wykonał i w jaki sposób, czy stanowi ona naruszenie stosunków wodnych, a jeżeli tak, to czy wpływa ona szkodliwie na grunty sąsiednie. Organ zamiast wyjaśnić niejasności w opinii biegłej, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w opisanym wyroku, powołał nowego biegłego, którego opinia, wbrew twierdzeniom organu, nie jest zbieżna z opinią K. C.. W sytuacji, gdy organ zlecił sporządzenie dwóm biegłym odrębnych opinii, które różnią się co do istotnych w sprawie okoliczności tj. istnienia bruzdy na działce 180, oparcie rozstrzygnięcia organu wyłącznie na treści opinii D. W., bez skonfrontowania jej z opinią K. C. oraz wynikami oględzin narusza art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W analizowanej sprawie organy zamiast wszechstronnej dokonały wybiórczej oceny dowodów w zakresie ustalenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę prawidłowości ustaleń organów, co do istnienia bruzdy na działce skarżącego. Organy rozpoznając ponownie sprawę powinny tę kwestię wyjaśnić, kierując się treścią art. 75 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przydatne mogą okazać się zeznania świadków – osób nie zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy, a posiadających wiedzę w omawianej kwestii. Zasadnym byłoby także zwrócenie się do biegłej K. C. o doprecyzowanie co rozumie pod pojęciem przeszkody w swobodnym spływie wód pomiędzy działkami 179 i 180. Dopiero po uzupełnieniu postępowania dowodowego organ powinien dokonać kompleksowej oceny materiału dowodowego, w tym obu opinii biegłych, dając wyraz swemu stanowisku w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, wskazując stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 Kpa fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa. Na koszty składają się: wpis w wysokości 300zł, kwota 480zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącej obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).