II SA/Go 202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Starosta Powiatu [...], działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 uraz ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej jako u.k.p.), orzekł o zatrzymaniu P.K. prawa jazdy kategorii B, C, B+E, C+E na okres 3 miesięcy od [...] czerwca 2018 r. do [...] września 2019 r. włącznie. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej jako p.r.d.) zatrzymał stronie dokument prawa jazdy z uwagi na kierowanie przez stronę pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis art. 120 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c u.k.p. nakłada zaś na starostę obowiązek wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności i w związku z tym organ orzekł jak na wstępie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Starosta Powiatu, działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 1d u.k.p., orzekł o przedłużeniu okresu zatrzymania P.K. prawa jazdy kategorii B, C, B+E, C+E na okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pismem Komendy Powiatowej Policji organ został poinformowany, że strona w dniu [...] czerwca 2018 r. kierowała z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie została wydana. Kolejnym pismem Komendy Policji organ został poinformowany, że strona w dniu [...] sierpnia 2018 r. ponownie kierowała z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 102 jeżeli osoba kierowała pojazdem silnikowym pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Wobec tego organ orzekł o przedłużeniu okresu zatrzymania prawa jazdy. Pismem z dnia [...] października 2018 r. P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. Jednocześnie złożył odwołanie od obu wskazanych wyżej decyzji Starosty, w którym domagając się ich uchylenia zarzucił naruszenie: 1. art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. przez brak świadomości strony w zakresie toczącego się postępowania administracyjnego i zakończenia tego postępowania wydaniem decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, skutkach prawnych toczącego się postępowania, wprowadzenie strony w błąd przez Policję, że nie figuruje w rejestrze i nie toczy się żadne postępowanie, podczas gdy co do strony zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i kolejno w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania tego dokumentu, 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie jej o wszczętym postępowaniu, a także niepoinformowanie o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, 3. art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepouczenie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, 4. art. 44 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedoręczenie stronie toczącego się postępowania wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co spowodowało, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, – w efekcie naruszenie: 5. art. 6 k.p.a. przez działanie organu sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy organy zobowiązane są działać w granicach prawa, 6. art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i nie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, 7. art. 9 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nieudzielenie przez organ niezbędnych wyjaśnień stronie i niepouczenie o przysługujących jej prawach i obowiązkach. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ nie doręczył stronie decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., co spowodowało brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Na skutek tego brak jest możliwości przyjęcia, że decyzja ta została wprowadzona do obrotu prawnego. Pomimo tego stała się ona podstawą dla decyzji z dnia [...] września 2018 r. Pierwsza decyzja w sprawie nie została skutecznie doręczona stronie z uwagi na brak pozostawienia awiza informującego o przetrzymaniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Brak doręczenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. przełożył się w sposób bezpośredni na wadliwość kolejnej decyzji wydanej w dniu [...] września 2018 r. Należy bowiem uznać, ze decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, gdyż decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. nigdy nie weszła do obrotu prawnego Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania P.K. prawa jazdy kategorii B, C, B+E, C+E na okres od [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie, iż wniesiono środek zaskarżenia na pismo nie stanowiące decyzji bądź postanowienia, albo że środek zaskarżenia nie został wniesiony przez stronę postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Na tle powołanego przepisu wyróżnia się dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie przysługuje od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Kolegium ustaliło, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia decyzji będącej przedmiotem odwołania i w związku z tym stwierdziło, że decyzja z dnia [...] września 2018 r., pomimo wydania, nie weszła do obrotu prawnego. W rezultacie stwierdziło niedopuszczalność odwołania od tej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem strony prawa do jakiegokolwiek środka zaskarżenia poprzez uznanie, że decyzja na mocy której przedłużono skarżącemu okres zatrzymania prawa jazdy nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż nie została mu doręczona w związku z czym odwołanie od niej jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy skarżący właśnie na skutek powzięcia informacji o tej decyzji zapoznał się z jej treścią i wniósł od niej odwołanie, które w takich okolicznościach powinno być rozpoznane, 2. art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego instancyjnej kontroli decyzji, 3. art. 134 k.p.a. przez stwierdzenie, że decyzja pomimo wydania nie weszła do obrotu prawnego w związku z czym odwołanie od tej decyzji jest niedopuszczalne, 4. art. 80 k.p.a. przez nie odniesienie się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego jak i załączonych dowodów na okoliczności wskazane w odwołaniu, 5. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 6. art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny polegające na ustaleniu, iż od decyzji nie przysługuje odwołanie gdyż nie weszła ona do obrotu, choć skarżącemu na mocy tej decyzji przedłużony został okres zatrzymania prawa jazdy. Mając to wszystko na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez rozpoznanie i uwzględnienie odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] września 2018 r., nr [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Te pierwsze kojarzone są z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawa możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym toku instancji (B.Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, s. 532). Z sytuacją niedopuszczalności odwołania z tych powodów mamy do czynienia wówczas, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś przypadki zaskarżenia decyzji przez podmiot, który nie ma legitymacji procesowej do skorzystania z tego środka lub wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną zdolności do czynności prawnych (zob. Z.Kmieciak w: Kodeks Postepowania administracyjnego. Komentarz. pod red. W. Chróścielewskiego i Z.Kmieciaka, WIK 2019). Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, s. 532). Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2018 r. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona skarżącemu. Z tego względu przedmiotowa decyzja nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych wobec skarżącego. Dlatego też organ był zobligowany do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność złożonego odwołania. Należy dodać, że w orzecznictwie zwrócono uwagę na istotną różnicę pomiędzy brakiem doręczenia decyzji w ogóle i doręczeniem dokonanym wadliwie. Brak doręczenia decyzji oznacza, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Z kolei wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., I OSK 1476/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonych względów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- # 2