VI SA/Wa 2296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz W. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] października 2016 r., na trasie [...], Al. O., na wysokości L. na K. w kierunku W., Funkcjonariusze Policji skontrolowali pojazd o nr rej. [...], poruszający się wraz z naczepą o nr rej. [...] (dalej "skontrolowany pojazd"). Z przebiegu kontroli sporządzono protokół, z zapisów którego wynika, że: kierowca skontrolowanego pojazdu do kontroli okazał m.in. zezwolenie kategorii III wydane na okres 6 miesięcy i obowiązujące od 10 sierpnia 2016 r. do 9 lutego 2017 r.; skontrolowanym pojazdem przewożono ładunek podzielny w postaci profili betonowych w ilości 2 sztuk, spiętych łańcuchami; był to międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy wykonywany w imieniu i na rzecz W. J., prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą "P." z siedzibą [...] L. ul. B. [...]. W wyniku pomiaru zewnętrznych wymiarów pojazdu członowego (po odjęciu możliwych błędów) stwierdzono, że rzeczywista jego długość z ładunkiem wynosiła 20,80 m, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej normy (16,50 m w przypadku pojazdu członowego), rzeczywistą długość z ładunkiem o 4,30 m. I. W tym stanie rzeczy Komendant Rejonowy Policji W. [...] (dalej "KR"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu wobec "P.", decyzją z [...] lipca 2017 r., nałożył na "P" z siedzibą w L." karę pieniężną w kwocie 5.000 złotych. Jako podstawę prawna wskazano art. 64 i art. 140aa ust 1 - 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.), dalej "p.r.d." oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. J. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym; 2. rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia; 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy; 4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Komendant Policji (dalej "KP") decyzją z [...] grudnia 2017 r., skierowaną do "P.", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymał w mocy decyzję KR nakładająca karę pieniężną na "P." z siedzibą w L.". W. J. od decyzji KP wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA", "Sąd") skargę zarzucając naruszenie: 1. art. 140aa ust. 1 p.r.d. poprzez wadliwe jego zastosowanie; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia; 3. art. 67 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na "quasifaktach" nie udokumentowanych należycie w protokole kontroli; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy; 5. art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. WSA wyrokiem z 9 maja 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 283/18) uchylił decyzję KP z [...] grudnia 2017 r. z uwagi na utrzymanie nią w mocy rozstrzygnięcia KR skierowanego do podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że użyta przez KR nazwa własna "P.", pod którą przedsiębiorca – W. J., prowadzi swoją działalność gospodarczą, nie jest – firmą w rozumieniu prawa handlowego, gdyż nie wskazuje formy prawnej (cecha ta nie dotyczy poza tym osób fizycznych), ani też nie oznacza przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, a prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą, gdyż nie wskazuje imiennie tego przedsiębiorcy. WSA wyjaśniwszy że "prawidłowe ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji prawidłowe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym" oraz że "Skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego (...) jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa." polecił, aby KP ponownie rozpoznając sprawę wydał rozstrzygnięcie w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania, a nie utrzymał w mocy decyzję skierowaną do "P." z siedzibą w L.". II. KP ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] października 2018 r., uchylił decyzję KR z [...] lipca 2017 r. w części, tj. fragment powołujący nazwę przedsiębiorcy w brzmieniu "P." i w tym zakresie orzekł, nadając temu fragmentowi brzmienie: "W. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.", a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję KR. Decyzja KP została skierowana do W. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.". W. J. (dalej Skarżący), z zachowaniem trybu i terminu, wniósł do WSA skargę od decyzji KP z [...] października 2018 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 140aa ust. 1 p.r.d. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie w postępowaniu "quasidowodów" niewykazanych w protokole kontroli; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy; 4. art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 5. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez zmianę w treści decyzji KR nazwy strony. KP w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), lub gdy akt dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast – a właściwie przede wszystkim – według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek związania, zastosowania się przez organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza także, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Przedmiotem kontroli Sądu jest obecnie decyzja KP z [...] października 2018 r., wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia, tj. w skutek zapadłego, powyżej przywołanego wyroku WSA z 9 maja 2018 r.; sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. WSA wyrokiem z 9 maja 2018 r. uchylił pierwotne rozstrzygnięcie KP z [...] grudnia 2017 r., bowiem utrzymywało ono w mocy decyzję KR dotkniętą wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wyjaśniwszy na czym polegała wada oraz wskazując, że braku strony nie da się konwalidować, polecił, aby KP ponownie rozpoznając sprawę wydał rozstrzygnięcie w stosunku do podmiotu będącego stroną postępowania, a nie utrzymał w mocy decyzję skierowaną do "P." z siedzibą w L.. W sferze faktów wypada przypomnieć, że kontrola drogowa ujawniła, że skontrolowany przejazd, z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, wykonywany był w imieniu i na rzecz W. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. w L.. Wobec tego stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu poruszania się po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez stosowanego zezwolenia był W. J.. KR zaś z urzędu wszczął postępowanie wobec P., a następnie wydał decyzję administracyjną, którą karę pieniężną nałożył na P., a nie na W. J.. W każdym postępowaniu administracyjnym strona musi być ustalona ponad wszelką wątpliwość. Brak strony postępowania czyni, że postępowanie nie może zostać wszczęte i się toczyć, a w konsekwencji zakończyć wydaniem indywidualnego rozstrzygnięcia nakładającego sankcję/obowiązek, czy przyznającego uprawnienie. Prawidłowość ustalenia strony postępowania implikuje prawidłowość skierowania decyzji administracyjnej do właściwie oznaczonego podmiotu – strony postępowania. Skierowanie zaś aktu administracyjnego do właściwego podmiotu czyni możliwą późniejszą egzekucję nałożonej sankcji, czy obowiązku, bądź realizację uprawnienia. Wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest zaś poważną wadą kwalifikowaną, stanowiącą, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłankę stwierdzenia nieważności aktu. W myśl przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646) przedsiębiorcą może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawa, z tą różnicą, że działalność gospodarcza prowadzona przez osoby fizyczne nie posiada osobowości prawnej, która przypisana jest wyłącznie do osoby fizycznej prowadzącej taką działalność. Oznacza to, że stosownie do art. 29 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą pod określoną nazwą – firmą, jest osoba fizyczna wskazana z imienia i nazwiska, a nie działalność gospodarcza oznaczona z nazwy. W niniejszej sprawie nie budzić wątpliwości, że to W. J., jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, był/jest stroną postępowania toczonego przed organami policji, a nie P.. Podmiotowość prawną, zdolność do czynności prawnych, ma bowiem wyłącznie Skarżący, jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod ww. nazwą, a nie Przedsiębiorstwo. KR swoją decyzją z [...] lipca 2017 r. nałożył zaś karę pieniężną na Przedsiębiorstwo, a nie na Skarżącego, a KP zamiast ją w postępowaniu odwoławczym wyeliminować z obrotu, utrzymał w mocy. Kontrola sądowa obecnie zaskarżonej decyzji ujawniła, że KP, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., działając w trybie art. 153 p.p.s.a., uchylił decyzję KR jedynie w części, tj. we fragmencie powołującym nazwę przedsiębiorcy w brzmieniu "P." i w tym zakresie orzekł w ten sposób, że ów fragment zastąpił brzmieniem "W. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Takim działaniem, w ocenie Sądu, KP nie wypełnił zobowiązania nałożonego na niego przez Sąd wyrokiem w sprawie VI SA/Wa 283/18, czym naruszył związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. Wydanie przez KP decyzji uchylającej decyzję KR we fragmencie określającym stronę postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymującej ją w mocy, nie jest rozstrzygnięciem wpisującym się w wytyczne Sądu i przepis art. 138 k.p.a. Taki sposób załatwienia sprawy w istocie jest niedopuszczalnym "sprostowaniem strony postępowania", co – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w sprawie VI SA/Wa 283/18, nie podlegało konwalidacji. Skarżona decyzja w żadnym razie nie czyni zadość zobowiązaniu ponownego rozpatrzenia sprawy poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji KR, jako dotkniętej wadą nieważności. Sposób procedowania KP narusza prawo Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wydanie decyzji w pierwszej instancji na inny podmiot niż Skarżący, bez jej eliminacji, spowodowało, że naruszono konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skonkretyzowaną w art. 15 k.p.a. Reasumując, decyzja KR, nakładająca karę pieniężną na podmiot nie mający przymiotu strony postępowania, powinna była zostać przez KP, przy rozpoznaniu odwołania, wyeliminowana z obrotu prawnego, jako obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. KP nie dostrzegł jednak tej wady, stąd WSA wyrokiem z 9 maja 2018 r. uchylił jego rozstrzygnięcie i dał mu wytyczne, co do losów decyzji KR, do których – w ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, KP nie zastosował się, gdyż nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji KR, a jedynie, w sposób nieuprawniony podjął próbę niedopuszczalnej konwalidacji strony postępowania, poprzez de facto sprostowanie decyzji KR. Powyższe zrodziło obecnie po stronie Sądu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno skarżonej decyzji KP z [...] października 2018 r., jak i decyzji KR z [...] lipca 2017 r. Sąd zauważa, że organy policji, ponownie rozpoznając sprawę, obowiązane są, na podstawie art. 153 p.p.s.a., wziąć pod uwagę rozważania i wskazane powyżej wytyczne, zwłaszcza, że stroną tego postępowania jest Skarżący – W. J., a nie P. w L. i w zależności od poczynionych ustaleń wydadzą decyzje o charakterze formalnym lub merytorycznie. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie procedury administracyjnej, we wskazanym wyżej zakresie uzasadnia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 200 zł wpisu sądowego zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).