III SA/Gd 235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umów dzierżawy i najmu na kolejne okresy do 3 lat 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 stycznia 2019 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, poz. 1000, poz. 1349, poz. 1432, poz. 2500) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z 19 grudnia 2018 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu na okres powyżej 3 lat oraz wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). W § 1 ust. 1 -6 uchwały Rada Miasta wyraziła zgodę na wydzierżawienie nieruchomości gruntowych położonych w S. G. z określonymi podmiotami na wskazane okresy czasu. Wojewoda wskazał na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, który stanowi upoważnienie dla rady gminy do podejmowania dwóch rodzajów uchwał: po pierwsze uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a po drugie - uchwały wyrażającej indywidualną zgodę na dokonanie jednej z wymienionych czynności. W ocenie organu podjęcie uchwały o wyrażeniu jednostkowej zgody jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nie podjęto uchwały określającej zasady, o których mowa wyżej. Organ nadzorujący wskazał, że skoro do czasu określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, to w wypadku gdy zasady te zostały już określone, wójt może dokonywać wymienionych czynności samodzielnie, a więc bez zgody rady. Tym samym rada gminy traci prawo do wyrażenia zgody na dokonanie danej czynności przez wójta, zaś podjęcie w takiej sytuacji wskazanej uchwały będzie działaniem bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda wskazał, że w dniu 24 czerwca 2015 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej. Przepis § 1 ust. 3 wskazanej uchwały stanowi, że Prezydent jest uprawniony do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność lub będącymi w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej w zakresie ich nabywania, zbywania, obciążania oraz oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie, użyczenie, trwały zarząd, a także wnoszenia jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, na zasadach określonych w uchwale. W uchwale tej Rada Miasta nie wskazała żadnych szczególnych zasad dotyczących oddawania nieruchomości w najem. Z treści § 1 ust. 3 wynika zatem, że Prezydent Miasta jest uprawniony do dokonywania wymienionych czynności, w tym do zawierania umów najmu na kolejne okresy do 3 lat. Tym samym podjęcie przez Radę Miasta kwestionowanej uchwały, w zakresie w jakim dotyczy ona wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu (§1 uchwały), było działaniem bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Rada Miasta wyznaczyła co do wszystkich wymienionych nieruchomości. konkretne okresy, na które mają zostać zawarte umowy najmu lub dzierżawy. Wojewoda podniósł, że rada gminy nie ma możliwości uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną. Rada Miasta zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 28 lutego 2019 r. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 i ust.2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2018 r poz. 2204) poprzez jego błędną interpretację i wyłączenie możliwości wyrażenia zgody przez Radę Miasta w formie uchwały na zawarcie kolejnej umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości gdy przedmiotem najmu lub dzierżawy jest ta sama nieruchomość a najemcami lub dzierżawcami są te same osoby (podmioty) co przy poprzednio zawartych umowach; - naruszenie swobody przedłożenia pod obrady Rady Miejskiej przez Prezydenta Miasta projektów uchwał poprzez przyjęcie przez Wojewodę, że jednoczesne określenie zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej wyrażone w uchwale Nr [...] wyłącza możliwość wystąpienia do organu stanowiącego tj. Rady Miasta przez organ wykonawczy tj. Prezydenta Miasta z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie najmu lub dzierżawy nieruchomości na kolejne okresy powyżej 3 lat, gdy z wnioskiem występuje ten sam dzierżawca lub najemca nieruchomości. Ponadto skarżąca Gmina wskazała, że w jej ocenie organ nadzoru sprawuje nadzór nad działalnością organów tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem i stwierdza nieważność kontrolowanej uchwały tylko w przypadku "istotnego naruszenia prawa". Rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez Wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej jeżeli określone uregulowania podjęte przez organ gminy nie są wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieszczą się w granicach swobody działania tego organu w sprawie, która nie jest wyłączona z jego kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z regulacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika, że z chwilą uchwalenia zasad gospodarowania nieruchomościami każdorazowa zgoda na dokonanie czynności nie jest wymagana. Zaktualizuje się wyrażona w art. 30 ust. 2 u.s.g. kompetencja organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym, co czyni wydanie uchwały w sprawie wyrażenia zgody działaniem niezgodnym z prawem. Dodatkowo Sąd podkreślił, że upoważnienie do określenia mających charakter ogólny i znajdujących wielokrotne zastosowanie zasad, nie jest tożsame z jednorazowym udzieleniem zgody. Analiza regulacji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. prowadzi do wniosku, że zakres spraw majątkowych gminy regulowanych uchwałą rady gminy dotyczącą zasad obrotu nieruchomościami obejmuje także sytuacje zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, jako spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sytuacja, gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat, strony zawierają kolejną umowę dotyczącą tej samej nieruchomości prowadzi do tego, że okres, na który wynajęto lub wydzierżawiono nieruchomość trwa dłużej niż 3 lata, w związku z czym należy stwierdzić, że takie wyszczególnienie należy interpretować wyłącznie w ten sposób, że kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości powinny być traktowane tak, jak umowy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Organ nadzoru wyjaśnił, że nie odniósł się do braku szczególnych przepisów dotyczących umów dzierżawy, gdyż nie ma to żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, z kolei w stosunku do umów najmu wyraźnie wskazał na nieistnienie takich regulacji i w konsekwencji przyznanie Prezydentowi Miasta ogólnego uprawnienia do zawierania tychże umów. Wojewoda wskazał, że gdyby organ stanowiący Gminy Miejskiej nie miał zamiaru przyznania uprawnienia Prezydentowi Miasta do zawierana umów najmu w zakresie przekraczającym zwykły zarząd, to nie wprowadziłby takich regulacji w uchwale o zasadach. Wprowadzenie zasad gospodarowania nieruchomościami przez Radę Miasta uchwałą Nr [...] wyłącza możliwość wystąpienia do organu stanowiącego Gminy Miejskiej przez Prezydenta Miasta z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie jednostkowego wyrażenia zgody, gdyż Rada Miasta nie posiada kompetencji w tym zakresie. W żaden sposób nie ogranicza to uprawnień kontrolnych Rady Miasta, gdyż kontrola jest sprawowana m.in. na mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 a u.s.g. poprzez rozpatrywanie raportu o stanie gminy i udzielanie Prezydentowi Miasta wotum zaufania, czy też art. 18 a u.s.g. przez komisję rewizyjną. Ponadto, organ uchwałodawczy ma możliwość zmiany albo uchylenia uchwały o zasadach, zgodnie z trybem procedury uchwałodawczej. W ocenie Wojewody twierdzenie strony skarżącej, że wyznaczenie konkretnego okresu wynika z wniosku najemcy, co uprawnia Radę Miasta do umieszczenia przedmiotowego unormowania w uchwale, jest nieprawidłowe. Nie istnieje bowiem podstawa prawna do podjęcia takiego działania przez organ stanowiący, który nie może nakładać na organ wykonawczy obowiązku konkretnego ukształtowania zapisu umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; zaś do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przedmiotem uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było wyrażenie zgody na zawarcie szeregu umów dzierżawy na kolejny okres trzyletni. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powołany wyżej przepis u.s.g. zastrzega na rzecz rady gminy wymóg, by zawarcie kolejnej umowy najmu po wcześniejszej umowie najmu, zawartej na czas oznaczony do 3 lat dokonywane było przez organ wykonawczy gminy w oparciu o akt pochodzący od rady. Aktem tym może być zarówno uchwała w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, zwana dalej uchwałą o "zasadach" jak i uchwała o zgodzie na konkretną tego rodzaju czynność podejmowana w przypadku braku uchwały o "zasadach". Aby jednak uznać, że uchwała o "zasadach" umożliwia organowi wykonawczemu gminy zawarcie umowy najmu lub dzierżawy na kolejny okres najmu lub dzierżawy po upływie 3 lat pierwszej umowy należałoby stwierdzić, że uchwała taka, podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rzeczywiście zawiera merytoryczną regulację dotyczącą tej kwestii. Istota regulacji zawartej w analizowanym przepisie polega bowiem na tym, by tego rodzaju umowy zawierane były w ramach zasad określonych przez organ stanowiący gminy w formie aktu o charakterze generalnym, ustanawiającym konkretne reguły i ramy, którym powinien podporządkować się organ wykonawczy zamierzający zawrzeć taką umowę lub w formie indywidualnej uchwały o zgodzie w odniesieniu do konkretnej umowy. Uchwała Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2015r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miejskiej nie zawiera żadnych unormowań dotyczących zawierania przez gminę umów najmu lub dzierżawy nieruchomości, a zwłaszcza takich umów jak ta, której dotyczyła uchwała Rady Miasta z 19 grudnia 2018 r., nr [...]. Wykracza poza granice niniejszej sprawy, którymi sąd pozostaje związany, ocena tego, czy brak takiej regulacji ma wpływ na zgodność z prawem uchwały o "zasadach". Faktem jest natomiast, że wbrew swemu tytułowi, uchwała unormowań dotyczących najmu lub dzierżawy nie zawiera. Zatem "zasady" dotyczące zawierania umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sensie materialnoprawnym nie istniały w dacie podejmowania podważanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały. Za całkowicie niezgodne z celem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. należałoby uznać takie jego rozumienie, zgodnie z którym całkowity brak regulacji dotyczącej umów najmu lub dzierżawy w uchwale o "zasadach" oznaczałby pełną dowolność wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) co do zawierania takich umów. Odnosząc się do zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego określenia terminu na jaki zawarte mogą być umowy, należy wskazać, że zdaniem sądu, w każdym przypadku uchwały o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. organ stanowiący gminy jest związany wnioskiem organu wykonawczego. Jeśli zatem Prezydent Miasta wystąpił o zgodę na zawarcie umowy na 3 lata, to wyrażając zgodę Rada była uprawniona do wskazania tego okresu w uchwale. Nie można także uznać za zasadny argumentu, jakoby to Rada Miasta kształtowała treść konkretnej czynności prawnej, wkraczając w kompetencje Prezydenta. Rola Rady sprowadza się bowiem jedynie do wyrażenia zgody na ukształtowanie stosunku prawnego przez Prezydenta. Dopiero określenie okresu umownego innego niż wnioskowany przez Prezydenta mogłoby prowadzić do naruszenia wyłącznych kompetencji organu wykonawczego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205§2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265).