I OSK 2515/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 32/17 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 32/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi K. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia powyższego odwołania oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w jego rozpatrzeniu (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Nadto, w pkt 5 sentencji wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazane na wstępie odwołanie skarżącej. Następnie organ odwoławczy pismem z dnia [...] marca 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o wydanie z księgi wieczystej odpisu postanowienia z dnia [...] lipca 1978 r. o sprostowaniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] marca 1978 r. Jednocześnie pismem z tej samej daty, działając na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2015 r. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Sąd Rejonowy poinformował o braku w aktach księgi wieczystej postanowienia z dnia [...] lipca 1978 r., przesłał natomiast postanowienie z dnia [...] maja 1978 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność organu, zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ odwoławczy rozpoznał jej odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi, wskazał na brak rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania skarżącej w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednakże Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że w dacie wyrokowania owa bezczynność przestała istnieć i w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Działając na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania, albowiem nie przeprowadził żadnego szerszego postępowania wyjaśniającego, jak również nie informował stron o przyczynach zwłoki, poza jednym pismem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego przewidzianego na załatwienie sprawy. Przez okres od wpływu odwołania organ podjął jedną czynność. Zwrócono uwagę, że charakter postępowania nieważnościowego sprawia, iż organ odwoławczy co do zasady wyjątkowo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, ograniczając się z reguły do oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym. Według Sądu pierwszej instancji oznacza to, że podejmowane czynności w takim postępowaniu z reguły zależą wyłącznie od sprawności pracowników organu, a nie od okoliczności niezależnych. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 sentencji wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że mimo fakultatywnego charakteru grzywny z art.149 § 2 p.p.s.a. opisane okresy zwłoki i bezczynności w procedowaniu sprawiają, że jej wymierzenie jest konieczne przede wszystkim w aspekcie jej funkcji prewencyjnej. Odnośnie wysokości wymierzonego środka prawnego, Sąd ten podniósł, że jest ona proporcjonalna do zakresu stwierdzonej bezczynności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ odwoławczy, zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktów 3 i 4. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd uznał, że zasądzona z urzędu grzywna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności. W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie powyższego wyroku w zaskarżanej części, a w razie stwierdzenia, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, jak również bezsporne jest, że organ odwoławczy dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności (skarżący kasacyjnie nie zaskarżył bowiem rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku). Natomiast istota sporu, w świetle wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów, sprowadza się do oceny charakteru przedmiotowej bezczynności oraz do zasadności wymierzenia organowi grzywny w wysokości 3.000,00 złotych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z tak rozumianą bezczynnością mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie po ponad 40 miesiącach od jego wpływu i to dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność w tym zakresie. Zwłoka jest zatem znaczna i oczywista, co stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że w tak długim czasie w zasadzie jedyną faktyczną i konkretną czynnością podjętą w sprawie przez organ odwoławczy było zwrócenie się w marcu 2015 r. do sądu wieczystoksięgowego o wydanie dokumentu z akt księgi wieczystej. Ta czynność, jak wynika z akt sprawy, spowodowała przedłużenie postępowania o niewiele ponad 3 miesiące, co w żaden sposób nie wpływa na ocenę całego pozostałego okresu bezczynności organu. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają też, aby organ po wniesieniu odwołania wykazywał jakąkolwiek inną aktywność, aby np. ustalał stan faktyczny sprawy, gromadził materiał dowodowy, poszukiwał dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, czy też występował do odpowiednich organów o przekazanie stosownej dokumentacji, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie można zgodzić się z postawioną przez organ tezą, że sprawa ma skomplikowany charakter z uwagi na brak pełnego materiału dowodowego. Bez cienia wątpliwości stwierdzić należy zatem, że pomimo upływu i znacznego przekroczenia wszystkich terminów do załatwienia sprawy i rozpoznania odwołania, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego jej załatwienia. Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych przekonywujących argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania odwołania, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister pozostawał rażąco bezczynny. Odnosząc się do drugiego zarzutu kasacyjnego, w którym skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd uznał, że zasądzona z urzędu grzywna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności, to również i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie i to w znacznej mierze z przyczyn już wyżej wskazanych. Nadmienić przy tym przyjdzie, że zupełnie niezrozumiałym jest powiązanie tak sformułowanego zarzutu z art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ustalony stan faktyczny nie pozostawia wątpliwości co do tego, że rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. dopuścił się organ poprzez wielokrotne przekroczenie wskazanych w tym przepisie terminów – nie zaś Sąd pierwszej instancji. Wracając do istoty ocenianego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W myśl tego ostatniego przepisu grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zaskarżony wyrok został wydany w 2017 r., a więc podstawą do określenia wysokości grzywny było przeciętne wynagrodzenie w 2016 r. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M.P. z 2017 r., poz. 208), wynosiło ono 3.536,87 zł. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając bezczynność organu mógł mu wymierzyć grzywnę w wysokości do 35.368,70 zł. Wymierzona w zaskarżonym wyroku grzywna stanowi zaledwie 8,5% maksymalnej kwoty. Rozpoznanie odwołania w niniejszej sprawie nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu (1 miesiąc), które to przekroczenie nawet przy odliczeniu czasu oczekiwania na odpowiedź z sądu wieczystoksięgowego (3 miesiące), stanowi ponad 1000% maksymalnego czasu, jaki organ winien był poświęcić w tym postępowaniu. Przedstawione wyliczenie w sposób oczywisty dowodzi, że zarzut niewspółmierności wysokości grzywny w okolicznościach niniejszej sprawy jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.