I OSK 1903/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1826/16 w sprawie ze skarg M. K. i A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1826/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], uchylającą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pkt 2 i 3 decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...], wydanej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia za nią odszkodowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów tj. art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji niezawierającego się w katalogu możliwych rozstrzygnięć i nie będącego zgodnym z treścią art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a,. przez co decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., b) art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi, pomimo, że była ona uzasadniona, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] naruszała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. prawa materialnego - poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie przez organy państwowe zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikające z braku poszanowania wolności i praw jednostki, prowadzące do sprzeniewierzenia się zasadzie sprawiedliwości społecznej i praworządności, b) art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o wywłaszczeniu, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi zawierać ustalenia wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości obligatoryjnie powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, c) art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, może zostać wydana odrębnie, w sytuacji gdy wyłącznie art. 129 ust. 5 ustawy wyraźnie określa przesłanki wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, które nie mają zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym zarzuty te były ściśle ze sobą powiązane, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że skarga kasacyjna, choć okazała się wprawdzie dopuszczalną, tym niemniej nie została w części prawidłowo sformułowana. Jednym z jej zarzutów był bowiem zarzut oparty na naruszeniu art. (cyt.): "129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami" podczas, gdy autor skargi kasacyjnej, wskazując na powyższe przepisy nie podał ani daty w/w ustawy, ani miejsca jej publikacji. Fakt ten w tym przypadku był zaś o tyle istotny, że wspomniana wyżej regulacja prawna została do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodana dopiero w okresie późniejszym. Okoliczność ta zatem dodatkowo obligowała autora skargi kasacyjnej do określenia wersji ustawy. Poza tym podkreślić też należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, gdyż jest jedynie przepisem wynikowym, co oznacza, że oparcie wyroku na tym przepisie (oddalenie skargi na decyzję) jest tylko następstwem wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, dokonanej przez sąd wojewódzki. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła postępowania wywłaszczeniowo –odszkodowawczego, w którym Wojewoda [...] – orzekając na podstawie m. in. przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w wersji poprzednio obowiązującej) – z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji tego samego organu z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, w pkt 1 w/w decyzji orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. nr [...] (obr. [...], gmina [...]), stanowiącej współwłasność A. i M. K., pod budowę w ciągu drogi krajowej Nr 17 (w pkt 1), a w pkt 2 i 3 decyzji ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość - na rzecz jej byłych współwłaścicieli (w kwocie po [...] zł) a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty w/w kwot w terminie 14 dni od daty, gdy decyzja będzie podlegać wykonaniu. Od powyższej decyzji Wojewody Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie, w którym, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosił jedynie zarzuty, dotyczące braku prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, (wskazywał na błędy zawarte w operatach szacunkowych). W tej sytuacji, rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury i Budownictwa, uznał, że przedmiotem odwołania była tylko ta część decyzji organu I instancji, która dotyczyła odszkodowania. Przyjmując zaś, że zarzuty zgłoszone pod adresem wyceny nieruchomości były zasadne, Minister, jak wyżej wspomniano, uchylił pkt 2 i 3 decyzji Wojewody i w tym zakresie sprawę przekazał Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższe stanowisko organu odwoławczego było prawidłowe. Podzielając bowiem pogląd, iż w tym przypadku odwołaniem zakwestionowano tylko decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim orzeczono w niej o kwestii odszkodowania, możliwe było uznanie za zamkniętą problematykę wywłaszczenia. Skarżący natomiast, niekwestionując ustaleń faktycznych, co do tego, iż w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione tylko w stosunku do rozstrzygnięcia związanego z odszkodowaniem, twierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie było - pod względem prawnym – możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji, która nie odnosiła się także do samego rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z powyższym należy wyjaśnić, iż stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej nie było uzasadnione. Wprawdzie, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (...), tym niemniej zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w przypadku, gdy decyzja ma charakter podzielny, to jest rozstrzyga o kilku (co najmniej dwóch) odrębnych zagadnieniach to istnieje możliwość zaskarżenia odwołaniem tylko części takiej decyzji. W rezultacie niezaskarżona część rozstrzygnięcia organu I instancji staje się w ten sposób prawomocna i ostateczna. Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy wskazać wypada, że podzielność decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nigdy nie budziła i nie budzi żadnych wątpliwości, mimo aktualnie generalnego obowiązku łącznego orzekania o tych dwóch aspektach. Powyższy obowiązek odnosić jednak należy tylko do decyzji organu I instancji, który w postępowaniu wywłaszczeniowym zawsze musi orzec o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Taka sytuacja nie dotyczy jednak postępowania odwoławczego. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie, choć przepisy procedury administracyjnej nie przewidują expressis verbis możliwości zaskarżenia decyzji organu I instancji w części, to niepodobna takiej możliwości wykluczyć (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 281/12, z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 309/12 i z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 3506/15). Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że kwestia możliwości zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części, w której zostało zawarte tylko rozstrzygnięcie o odszkodowaniu została również przesądzona w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 14/09). W uchwale tej bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasada pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania. Jak wynika przy tym z uzasadnienia powyższej uchwały, do zaskarżenia do sądu administracyjnego odrębnych decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, dochodzić może nie tylko, gdy decyzja odszkodowawcza została oparta na podstawie przepisów szczególnych, takich jak np. art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) lub art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ale i w przypadku, gdy w określonych sytuacjach prawnoprocesowych w poszczególnych sprawach (np. w przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, wydanej w postępowaniu wywłaszczeniowym). Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale, a który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie o ustaleniu wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest na tyle wyodrębnioną częścią takiej decyzji, że może być ono przedmiotem odrębnego kwestionowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tych warunkach zatem twierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała art. 138 § 2 i art. 107 § 1k.p.a. nie było uzasadnione. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 Konstytucji RP, zdaniem składu orzekającego, był całkowicie niezrozumiały a nie został przez autora skargi kasacyjnej w ogóle wyjaśniony. Jeśliby bowiem nawet czysto teoretycznie przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, to przecież nie każde uchybienie tym przepisom polegać musiałoby na jednoczesnym naruszeniu przepisów konstytucyjnych, zwłaszcza, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wnosił odwołania od decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co oznacza, że akceptował fakt wywłaszczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.