I GSK 1136/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 163/19 w zakresie odrzucenia skargi na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia postanawia postanawia: oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 163/19 w pkt 1 odrzucił skargę [...] na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 17 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W pkt 2 zwrócił spółce 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (Zarząd) w piśmie z 11 marca 2019 r., skierowanym do [...] – dalej: skarżąca, spółka lub wnioskodawca - pozostawił bez rozpatrzenia wniosek Spółki o dofinansowanie projektu. Jako podstawę wskazano art. 43 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2018.1431, dalej: ustawa wdrożeniowa). Orzekając na skutek odwołania spółki Zarząd pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. wskazał, że w sprawie nie przeprowadzono oceny wniosku, a wyłącznie weryfikację warunków formalnych poprzedzającą ocenę wniosku. W związku z tym wnioskodawcy nie przysługuje prawo wniesienia protestu. Nieuzupełnienie przez wnioskodawcę braków w zakresie warunków formalnych, spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, co oznacza brak podstaw do wniesienia protestu. Uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższe pismo WSA w Kielcach podniósł, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa wdrożeniowa oraz Regulamin konkursu nie przewidują środka odwoławczego od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na wstępnym etapie weryfikacji wymogów formalnych. Wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania na etapie weryfikacji warunków formalnych wniosku. Nie był przedmiotem oceny dokonywanej przez komisję pod kątem spełnienia kryteriów wyboru, ponieważ, jak uznał organ, wniosek zawierał braki formalne, zaś wnioskodawca nie uzupełnił ich w wyznaczonym terminie. Do oceny merytorycznej, według określonych w regulaminie kryteriów, kierowane są jedynie te wnioski, które przeszły pozytywnie weryfikację wymogów formalnych. Muszą to być wnioski kompletne, odpowiadające wymogom ogłoszonego konkursu. W konsekwencji wniosek skarżącego nie został oceniony negatywnie, wobec czego skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia protestu w oparciu o art. 53 ustawy wdrożeniowej. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, (art. 66 ust. 2 pkt 1). Z analizy powołanych regulacji wynika, że możliwość złożenia protestu oraz w dalszej kolejności skargi do sądu administracyjnego związana jest z oceną projektu, o której mowa w rozdziale 13 tej ustawy (dokonanej na podstawie kryteriów wyboru projektów) oraz jej negatywnym wynikiem. W konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten zawiera bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć, od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego: nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. W ocenie WSA, za dopuszczalnością skargi nie przemawia także art. 64 ustawy, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego przysługuje na inne niż określone w pkt 1-3 (czyli inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie nie jest czynnością, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi, więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem, a realizacją uprawnienia lub obowiązku. Pozostawienie wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w sposób bezpośredni o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego. Nie dochodzi w tym przypadku do konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Normy takiej nie zawierają przepisy ustawy wdrożeniowej. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone w ustawie kryteria oceny [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości względnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie na podstawie art. 61 ust 8 ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej, zaś w przypadku gdyby na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, na podstawie art. 66 ust 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wnoszę o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi [...] na rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej RPOWŚ - Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego Departament Polityki Regionalnej - z dnia 17 kwietnia 2019 r. o nieuwzględnieniu protestu z dnia 27 marca 2019 r. (dotyczy pozostawienia bez rozpatrzenia protestu skarżącego wobec oceny jego wniosku o dofinansowanie nr [...] pod nazwą "[...]", poprzez błędne uznanie, że skarga ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 2. art 43 ust 1 i 5 i art 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu przy ocenie prawa [...] do wniesienia protestu okoliczności, że Instytucja Zarządzająca dokonała przewidzianej w art. 44 ust 1 ustawy wdrożeniowej merytorycznej oceny wniosku [...] w zakresie dotyczącym udokumentowania zdolności do sfinansowania projektu w zakładanym zakresie i zgodnie z przyjętym harmonogramem, a także zdolności finansowej do utrzymania projektu, co najmniej w wymaganym okresie trwałości (trwałość finansowa projektu] - Kryterium dopuszczające ogólne nr 11, już w ramach oceny formalnej wniosku przewidzianej w art 43 ust 1 i 5 ustawy wdrożeniowej, tj. dokonała oceny treści dokumentów potwierdzających wykonalność finansową, a nie samego faktu ich złożenia, podczas gdy wraz z wnioskiem o dofinansowanie skarżący złożył wszystkie niezbędne załączniki, w tym potwierdzające zdolność do sfinansowania operacji (zaświadczenie z [...] tożsame z promesą kredytową], co stanowi podstawę do przekazania projektu do dalszej oceny, gdyż ocena treści tych wniosków mogła być przedmiotem dopiero oceny merytorycznej, a nie analizy na etapie formalnego badania wniosku. 3. art 44 ust 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięcie przy ocenie prawa [...] do wniesienia protestu okoliczności, że Instytucja Zarządzająca dokonała niewłaściwej i nierzetelnej oceny spełnienia przez [...] wymogu udokumentowania zdolności do sfinansowania projektu w zakładanym zakresie i zgodnie z przyjętym harmonogramem, a także zdolności finansowej do utrzymania projektu, co najmniej w wymaganym okresie trwałości (trwałość finansowa projektu) - Kryterium dopuszczające ogólne nr 11, pomimo że wraz z wnioskiem o dofinansowanie skarżący złożył wszystkie niezbędne załączniki, w tym potwierdzające zdolność do sfinansowania operacji (zaświadczenie z mBank tożsame z promesą kredytową); 4. art. 59 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu za trafne pozostawienie bez rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą protestu skarżącego, pomimo że zgodnie z zarzutem wskazanym w pkt 1, Instytucja Zarządzająca dokonała merytorycznej oceny wniosku skarżącego w zakresie dotyczącym udokumentowania zdolności do sfinansowania projektu w zakładanym zakresie i zgodnie z przyjętym harmonogramem, a także zdolności finansowej do utrzymania projektu, co najmniej w wymaganym okresie trwałości (trwałość finansowa projektu) - Kryterium dopuszczające ogólne nr 11, co uprawniało [...] do wniesienia protestu z dnia 27 marca 2019 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów podniesionych w niej zarzutów. Zarząd w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej – zaś ich komplementarny charakter na gruncie, których jest ona stawiana umożliwia, aby zarzuty te rozpoznać łącznie – sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie, z którym wniesienie skargi na informację instytucji zarządzającej o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie jest dopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W świetle powyższego, że pozostawienie przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego wniosku bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 tej ustawy wdrożeniowej. Wniosek strony skarżącej nie przeszedł, bowiem do kolejnego, merytorycznego, etapu konkursu, na którym ocenia się projekt, gdyż nie spełnił warunków, które badane są przez organ na etapie wcześniejszym – oceny formalnej złożonego wniosku. Od wyników oceny wstępnej wniosku nie przysługuje wnioskodawcy żaden środek prawny, w tym w postaci protestu. Protest, jak wskazano wyżej, składać można w przypadku negatywnej oceny projektu, która dokonywana jest po przejściu wniosku przez etap sprawdzenia wymagań formalnych. Jeżeli wniosek skarżącego nie przeszedł pomyślnie weryfikacji formalnej, to nie mógł być dopuszczony do oceny projektu, a więc złożony "protest" ani inny środek odwoławczy stronie nie przysługiwał (tak też NSA w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2641/19 oraz w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3855/17). W sprawie Zarząd Województwa Świętokrzyskiego pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej, ponieważ pomimo wezwania spółka nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Skoro rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone protestem, to nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Czyni to w świetle powyższego wszystkie zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r,. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.