I OSK 2432/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1297/18 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 maja 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] 2018 r. o skierowaniu G. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341, ze zm.) w wyniku przyjęcia, że G. W. lekceważy przepisy o ruchu drogowym. Pomimo wcześniejszego cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami decyzją z [...] 2011 r. i ponownego nabycia uprawnień [...] 2014 r., wykazuje rażącą nieznajomość przepisów ruchu drogowego oraz ich lekceważenie. W okresie od dnia [...] 2011 r. do dnia [...] 2018 r. 20-krotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. W., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy należycie wyjaśnił wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie przedstawiono wystarczających przyczyn skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, które znalazłby swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. 2) "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że organy obydwu instancji w sposób wystarczająco dokładny ustaliły stan faktyczny będący podstawą zastosowania prawa materialnego, podczas gdy w sprawie nie ustalono braku jakich umiejętności lub jakiej wiedzy dotyczą "uzasadnione zastrzeżenia" powzięte przez organ wnioskujący o skierowanie skarżącego na egzamin kontrolny; 3) "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 7b k.p.a. poprzez uznanie, że organy obydwu instancji wypełniły obowiązek współdziałania z organem wnioskującym o skierowanie skarżącego na egzamin kontrolny w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, podczas gdy w sprawie ograniczono się jedynie do wskazania rodzaju wykroczeń popełnionych przez skarżącego bez wnikania w ich przebieg i przyczyn, a organ wydający decyzję o skierowaniu na egzamin kontrolny nie wystąpił o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące okoliczności popełnienia wykroczeń, które mogłyby świadczyć o istnieniu "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy; 4) "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że nie istnieją wątpliwości w zakresie rozumienia pojęcia "uzasadnione wątpliwości" co do kwalifikacji kierowcy, podczas gdy Sąd przedstawia bardzo ogólną definicję tego pojęcia zawierającą zwroty niedookreślone, która de facto nie wyjaśnia znaczenia tego pojęcia, cyt. "Pod pojęciem "uzasadnionych zastrzeżeń" należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowane w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec tego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami" 5) "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej polegającego na niezastosowaniu art. 81a § 1 k.p.a. w sytuacji gdy w sprawie istniały nie dające się usunąć wątpliwości do stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności i przyczyn popełnionych wykroczeń, gdyż stan faktyczny ustalony przez organy obydwu instancji został ograniczony do wskazania rodzaju i ilości wykroczeń popełnionych przez skarżącego w ustalonym okresie czasu, z pominięciem okoliczności popełnienia wykroczeń, które mogłyby świadczyć o istnieniu "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1) i art. 49 ust. 1 pkt 2) ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego może być "samo w sobie" podstawą "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy, bez konieczności wykazywania, że do naruszeń tych doszło w związku z brakiem umiejętności praktycznych lub wiedzy z zakresu ruchu drogowego, potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami, 2) "art. 145 § 1 lit. a" p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1) i art. 49 ust. 1 pkt 2) ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że cyt. ,,Pod pojęciem "uzasadnionych zastrzeżeń" należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowane w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec tego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami", która nie daje jasnej odpowiedzi na pytanie jakie zachowania kierowcy mogą być podstawą "uzasadnionych zastrzeżeń" co do jego kwalifikacji. Mając na uwadze przedstawione wyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Skarga kasacyjna wyprowadza wadliwość wydanego w tej sprawie przez Sąd I instancji wyroku z błędnej interpretacji tych przepisów polegającej na wadliwym ustaleniu znaczenia pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia". Zdaniem skarżącego, przepisy te mają na celu ochronę uczestników ruchu drogowego przed kierowcami, którzy nie posiadają umiejętności praktycznych niezbędnych dla bezpiecznego poruszania się pojazdami lub nie posiadają wiedzy z zakresu przepisów ruchu drogowego i z tego powodu popełniają wykroczenia powodując zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu drogowego. Naruszanie przepisów ruchu drogowego będzie podstawą "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy jeżeli okoliczności towarzyszące naruszeniu zasad ruchu drogowego świadczą o tym, że jedną z ich przyczyn był brak umiejętności praktycznych do kierowania pojazdami lub brak wiedzy z zakresu ruchu drogowego. Dopiero zaistnienie takiego swoistego związku przyczynowego może być – jak wywodzi skarga kasacyjna - podstawą formułowania "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji danego kierowcy. Sama częstotliwość zdarzeń drogowych nie świadczy o wystąpieniu "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym z przywołaną powyżej i rozwiniętą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją w pełni się zgadza podzielając potrzebę zarezerwowania przesłanki "uzasadnionych zastrzeżeń" do przypadków ewidentnych, które nie budzą wątpliwości co do okoliczności braku posiadania umiejętności praktycznych kierowania pojazdem przy jednoczesnym wykazywaniu braku wiedzy w zakresie przepisów ruchu drogowego. Podkreślić przy tym trzeba, że oprócz umiejętności kierowania pojazdem kierujący powinien bezpiecznie zachowywać się na drodze, współdziałać z innymi uczestnikami ruchu drogowego kierując się normami społecznymi w warunkach społecznie akceptowalnych. Powyższe kwestie powinny stanowić punkt odniesienia dla oceny zaistniałych w konkretnej sprawie warunków, które nie sposób ująć przy użyciu uogólnień czy zwrotów niedookreślonych. Z tego też względu swoistą dyrektywą interpretacyjną omawianej normy nie może być przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2851/17, który został wydany w odmiennych okolicznościach sprawy. Podkreślić należy, że każdy przypadek wymaga odrębnego zbadania okoliczności, w jakich kierowca korzystając z uprawnienia do kierowania pojazdami nie zachowuje ustalonych norm, a jego postawa może być rozważana jako przypadek zaistnienia "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowania pojazdami. Okoliczności tej sprawy zostały jednak ocenione przez organy, a następnie przez Sąd I instancji prawidłowo, zasadnie prowadząc do konkluzji o istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do posiadanych przez skarżącego kwalifikacji do kierowania pojazdami. Jak wynika z akt sprawy, w celu rozważenia wystąpienia i oceny przesłanek uzasadniających skierowanie G. W. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami, Starosta Powiatu [...] po otrzymaniu stosownego wniosku Komendanta Miejskiego Policji w Z., w drodze współdziałania organów, uzyskał informacje o latach, ilości i rodzaju ujawnionych wykroczeń w ruchu drogowym. Analizowane naruszenia dotyczyły okresu po [...] 2011 r., tj. od ostatniego wniosku Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w związku z przekroczeniem 24 punktów. Tak zgromadzony materiał pozwalał na dokonanie oceny postawy i umiejętności kierowcy do prowadzenia pojazdu w ruchu drogowym. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że prowadzone postępowanie nie wypełniało dyrektywy ujętej w art. 7b k.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Sporządzony w sprawie dodatkowo wykaz naruszeń, jakich dopuścił się skarżący w ruchu drogowym w analizowanym okresie, ujawnił 10 rodzajów nieprawidłowości przy ustalonej liczbie wykroczeń w ilości 20, które znacząco wpływały na bezpieczeństwo na drodze. O lekceważącym stosunku do przepisów prawa świadczy zaś okoliczność kierowania pojazdem po utracie uprawnień i popełnienie w tym czasie 8 wykroczeń. Tak ustalony charakter naruszeń oraz ich ilość pozwalał zidentyfikować stan faktyczny będący podstawą zastosowania art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Dokonane ustalenia nie budziły wątpliwości, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.). W świetle powyższego nieuzasadnionym pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Wszelkie zaś przesłanki jakimi kierował się organ zostały ujęte i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.