II SA/Op 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. na zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia porządku wewnętrznego w oddziałach penitencjarnych postanawia odrzucić skargę. Pismem procesowym z dnia 31 grudnia 2018 r. B. B., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zakwestionował działania Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...], jako organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. W ocenie skarżącego, nieprawidłowe regulacje zarządzeń wewnętrznych Dyrektora Zakładu, uzależniające dostęp do korzystania ze stanowiska komputerowego przez osadzonych od zgody Dyrektora, powodują naruszenie praw obywatelskich w postaci prawa do informacji publicznej. Uzasadniając swoje żądania, skarżący wymienił szereg zarządzeń ze wskazaniem daty i ich oznaczenia, a organowi zarzucił naruszenie standardów moralnych i nieprzestrzeganie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Żądanie odrzucenia skargi organ uzasadnił tym, że jej przedmiot nie podlega właściwości sądu administracyjnego. Poparł swoje stanowisko przepisami prawa Kodeksu karnego wykonawczego oraz rozporządzenia w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności. Zaznaczył także, że skarżący nie wskazał konkretnej sytuacji skutkującej niedopuszczeniem go do stanowiska komputerowego czy w inny sposób pozbawiającej go prawa do informacji publicznej, a jedynie ogólnikowo odniósł się do wewnętrznych uregulowań obowiązujących w Zakładzie Karnym. Jednocześnie organ podkreślił, że osadzony podczas pobytu w Zakładzie niejednokrotnie zwracał się z prośbą o możliwość korzystania ze stanowiska komputerowego i jego uprawnienie wynikające z porządku wewnętrznego było realizowane. Jako dowód organ przedłożył grafik korzystania ze stanowiska komputerowego wraz z przykładowymi prośbami skarżącego. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut Sądu wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie podanie daty oraz numeru zaskarżonego aktu lub czynności, bądź określenie, na czym polega skarżona bezczynność organu, w szczególności określenie, czy skarga została wniesiona na udzieloną w dniu 3 grudnia 2018 r. zgodę na przeglądanie stron internetowych, na któreś z powołanych w skardze zarządzeń porządkowych organu, czy też na innego rodzaju pismo, akt, czynność lub bezczynność organu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący - w piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2019 r. - skonkretyzował, które zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego zostały objęte skargą. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 20 lutego 2019 r., działającego na zasadzie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 34/19 (tj. sprawy ze skargi B. B. na zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...]) m.in. sprawę ze skargi B. B. na zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...]. Wydzielona sprawa została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 65/19 i stanowi przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po myśli art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyliczenie zawarte w powyższym katalogu ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd administracyjny zobligowany jest do odrzucenia skargi. Zasada ta znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie wskazał bowiem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, które organy administracji publicznej wydały lub dokonały, a które zgodnie z obowiązującymi przepisami mogłyby być przedmiotem skargi przed sądem administracyjnym. Przypomnienia wymaga, że B. B. uczynił przedmiotem skargi w niniejszej sprawie zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia 28 lutego 2017 r., nr [...], wydane na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2016 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 73 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 652, z późn. zm.) - zwanej dalej "K.k.w." Wskazanym zarządzeniem dokonano zmian w porządku wewnętrznym w Oddziałach Penitencjarnych [...] i [...] Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma zatem ustalenie, czy zarządzenie to jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Analiza opisanego wyżej zamkniętego katalogu aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżone przez stronę zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w [...] nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. Ponadto brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby kontrolę sądów administracyjnych w odniesieniu do analizowanego przedmiotu. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia zatem do zakwalifikowania niniejszej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z dyspozycji tego przepisu wynika bowiem, że wymienione akty oraz czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Przy czym wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. można mówić wówczas, gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3503/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego nie należy także do aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., ani też do aktów organów samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Dyrektor Zakładu Karnego nie należy bowiem do organów samorządu terytorialnego czy ich związków, a w zakresie jego kompetencji nie mieści się wydawanie aktów z zakresu administracji publicznej, w szczególności jakichkolwiek aktów obowiązujących poza terenem zakładu karnego. Zaskarżone zarządzenie nie jest także - w sposób oczywisty - aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, czyli aktem objętym kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane przez Dyrektora Zakładu Karnego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 73 § 2 K.k.w. W literaturze przedmiotu trafnie wskazuje się, że dyrektor ustala porządek wewnętrzny zakładu karnego w formie zarządzenia zakładowego, które jest aktem o charakterze ogólnym i nie podlega zaskarżeniu do sądu penitencjarnego przez skazanego w trybie art. 7 K.k.w., a także nie może być ono uchylone przez sędziego penitencjarnego w trybie art. 34 § 1 K.k.w., lub przez Dyrektora Generalnego czy dyrektora okręgowego Służby Więziennej w trybie art. 78 § 2 K.k.w. Może być natomiast przedmiotem stosownych wniosków składanych przez sędziego penitencjarnego właściwym organom (art. 35), a także poleceń wydawanych dyrektorowi zakładu karnego przez Dyrektora Generalnego czy dyrektora okręgowego Służby Więziennej. Zgodnie z przepisem art. 76 § 1 pkt 10 lit. b K.k.w., komisja penitencjarna wyraża opinię w sprawie projektu porządku wewnętrznego zakładu karnego oraz zmiany tego porządku. Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. nr 152, poz. 1493) określają bliżej problematykę porządku wewnętrznego zakładu karnego (patrz: Zbigniew Hołda, Kazimierz Postulski - komentarz do art. 73 K.k.w., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Badając dalej przedmiot skargi, zauważyć należy, że zasady odbywania kary przez osobę pozbawioną wolności zostały określone m.in. wyżej przywołanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności. Kontrola prawidłowości wykonania czynności wskazanych w tym rozporządzeniu, a także wydanych na jego podstawie aktów wewnętrznych, nie należy jednak do sądu administracyjnego. Osoba kwestionująca prawidłowość działania administracji zakładu może wnieść skargę na działanie jednostek organizacyjnych oraz postępowanie funkcjonariusza Służby Więziennej i pracownika Służby Więziennej do innych niż sąd administracyjny instytucji wymienionych w K.k.w. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. poz. 647). Natomiast przedmiotem wniosku, skargi lub prośby mogą być wszelkie kwestie związane z przebiegiem wykonania kar, środków karnych, tymczasowego aresztowania i innych środków zapobiegawczych. W tym zakresie należy odwołać się do specjalnego środka przewidzianego w art. 102 pkt 10 K.k.w., zgodnie z którym skazany ma prawo składnia wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W tym miejscu zauważyć trzeba, że według przepisu § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności, porządek wewnętrzny zakładu karnego, a w razie potrzeby poszczególnych oddziałów, ustala jego dyrektor. Jak natomiast słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lipca 2011 r. (sygn. akt I OZ 551/11), ani regulamin zakładu, ani czynności dyrektora zakładu karnego w zakresie przestrzegania tego regulaminu nie są żadnym z aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., a tylko w sprawach wskazanych w tym przepisie dopuszczalna jest kontrola sądów administracyjnych. Kontrola i nadzór nad działalnością zakładów karnych oraz czynnościami funkcjonariuszy w nich zatrudnionych sprawują organy określone przepisami K.k.w. Są to odpowiednie organy Służby Więziennej, Minister Sprawiedliwości oraz sądy powszechne, których odpowiednie wydziały powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w tym zakresie. Żaden z przepisów K.k.w. nie daje sądom administracyjnym uprawnień do dokonywania kontroli działalności wskazanych organów w przedmiocie funkcjonowania więziennictwa, nie istnieje także przepis szczególny, który przewidywałby w sprawach dotyczących odbywania kary pozbawienia wolności kognicję sądu administracyjnego (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Wobec powyższych ustaleń wniesioną przez B. B. skargę, jako niepodlegającą właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.