II OSK 1682/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1123/16 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy Staroźreby odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o powierzchni ok. 1500 m2 do chowu indyków o liczbie stanowiska 7000 sztuk z silosem na paszę o poj. 24 Mg, zbiornikami na ścieki i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...]/5 w m. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.G. (dalej: inwestor). Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Ze złożonego w sprawie raportu wynika, że przedsięwzięcie planowane jest na terenie działki nr [...]/5, która jest działką rolną inwestora o powierzchni 8,2 ha. Na nieruchomości tej znajduje się już budynek inwentarski z częścią socjalno-gospodarczą o powierzchni 1500 m² wykorzystywany do chowu indyków. Na działce tej znajduje się stary fundament pod drugi taki budynek, na którym planuje się przedsięwzięcie. Teren jest uzbrojony w sieć wodociągową, brakuje natomiast sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Teren wokół inwestycji jest wykorzystywany rolniczo z rzadką zabudową zagrodową. Najbliższe zabudowania mieszkalne położone są w odległości około 100 m w kierunku zachodnim. Okoliczność ta jest kwestionowana przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości i wymaga dokładnego ustalenia w toku postępowania administracyjnego i uwzględnienia w raporcie. Organ odwoławczy wskazał, że w raporcie nie zawarto opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy środowiskowej). Ponadto przedstawiony w raporcie w pkt 7.3 wariant alternatywny nie spełnia wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, ponieważ ma charakter pozorny. Według autora raportu racjonalnym wariantem alternatywnym będzie ściółkowy chów innego drobiu – kurcząt brojlerów lub kur niosek w takiej samej ilości. W ocenie organu odwoławczego, nie jest alternatywą wariant przedsięwzięcia, który zakłada jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia z identyczną koncepcją proponowaną przez inwestora. Dodatkowo porównanie wariantu zaproponowanego przez inwestora i wariantu alternatywnego w celu uzasadnienia wyboru opcji najkorzystniejszej dla środowiska (pkt 7.4 raportu) sprowadza się do porównania chowu ściółkowego do chowu bezściółkowego, chociaż taka opcja alternatywna nie była analizowana. Organ odwoławczy wskazał także, że w raporcie brak jest określenia wymogów w zakresie działań minimalizujących negatywny wpływ odorów na powietrze. Pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych, raport – jako dokument wiedzy specjalistycznej – powinien uwzględniać wyniki badań naukowych w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, przyznanie, że odory pośrednio wpływają na zdrowie człowieka przez pogorszenie komfortu jego życia, bez jednoczesnego określenia sposobów wyeliminowania lub ograniczenia tego zjawiska, nie może być uznane za odpowiadające art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej i zgodne z zasadą przezorności. Organ odwoławczy wskazał także, że jeżeli uzupełniony w tej części raport będzie budził wątpliwości, to należy je wyeliminować przez dopuszczanie dowodu z opinii biegłego. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w raporcie dokonano analizy uciążliwości hałasowej indyczników (pkt 8.2.4). Z wykonanych obliczeń wynika, że poziom hałasu dla obszarów zabudowy zagrodowej 55 dB w dzień i 45 dB w nocy nie zostanie przekroczony i nie obejmie obszarów chronionych akustycznie, które zlokalizowane są w odległości minimalnej 100 m za zachód. Odległość ta jest jednak kwestionowana przez stronę postępowania, która wskazuje, że odległość ta wynosi 50–60 m. Dlatego też w toku uzupełnienia raportu należy zweryfikować ocenę uciążliwości hałasowej uwzględniając prawidłowo ustaloną odległość zabudowy mieszkaniowej od planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zarzucił także, że autor raportu bezpodstawnie przyjął, że uciążliwości związanie z przedsięwzięciem nie wywołają konfliktów społecznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] marca 2016 r. wniosła R.S. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że sprawa była już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 27 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1031/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] stycznia 2015 r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji przedstawił wytyczne wynikające z tego wyroku i na tej podstawie stwierdził, że organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją nie naruszył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wykazał, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wykazał również braki raportu, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Raport nie zawiera bowiem opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (pkt 3a), nie wskazuje racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 5 lit. a w zw. z pkt 6), nie zawiera analizy oddziaływania odorowego i nie wskazuje działań, które służyć mogą eliminacji lub ograniczeniu tego oddziaływania (pkt 8 i 9), wymaga doprecyzowania z uwagi na zarzut błędnego ustalenia odległości budynków mieszkalnych od projektowanego indycznika, a także nie zawiera pełnej analizy możliwych, a właściwie istniejących konfliktów społecznych (pkt 15). Organ odwoławczy wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny spełnienia przesłanek wynikających z przepisów materialnych regulujących wydanie decyzji środowiskowej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy niesłusznie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zamiast rozstrzygnąć sprawę przez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o "uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy co do meritum". Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z kolei przekazując sprawę organ odwoławczy powinien określić, jakie okoliczności trzeba wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły powyższe przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem wydał przedmiotową decyzję kasacyjną, ponieważ organ I instancji wydał w tej sprawie decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ustalając stan faktyczny. Wystąpiły bowiem braki w treści raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, który nie spełnił wszystkich wymagań określonych w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. W szczególności raport nie zawiera analizy dotyczącej krajobrazu, w którym to przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (art. 66 ust. 1 pkt 3a), jak i nie zawiera analizy i oceny oddziaływania odorowego oraz nie proponuje działań, które miałyby je wyeliminować lub co najmniej ograniczyć (art. 66 ust. 1 pkt 8 i 9). Ponadto raport nie zawiera prawidłowej analizy i oceny już istniejących lub potencjalnych konfliktów społecznych, które mogą wystąpić z powodu realizacji danego przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 15). Z kolei z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej także nie analizuje racjonalnego wariantu alternatywnego (art. 66 pkt 5 lit. a w związku z pkt 6). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej jednoznacznie bowiem stanowi, że w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powinny być opisywane co najmniej trzy warianty realizacji danego przedsięwzięcia. Są to wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Oznacza to, że raport nie może w praktyce zawierać tylko szczegółowego opisu wariantu proponowanego przez inwestora, który miałby być także wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (pkt 7.4 raportu). Należy zaznaczyć, że raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Dlatego też raport musi zawierać opis również racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie ich wyboru. Natomiast w przedmiotowej sprawie raport zawiera kompleksową analizę jednego wariantu, czyli wariantu realizacji przedsięwzięcia proponowanego przez inwestora i w praktyce dla tego tylko wariantu ustalono kompleksowe oddziaływanie na środowisko. Ponadto wymaga także jednoznacznego ustalenia odległość przedmiotowych budynków mieszkalnych od planowanego przedsięwzięcia. Po drugie, należy również podkreślić, że Sąd I instancji, orzekając w tej sprawie, prawidłowo zrealizował ocenę prawną i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1031/15. Ponadto Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ odwoławczy właściwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. biorąc pod uwagę, że wystąpiły wady postępowania dowodowego w tej skali, które uniemożliwiają zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., przy czym tego zarzutu kasacyjnego nie zawiera nawet skarga kasacyjna. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.