IV SA/Wa 1031/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz skarżącej R. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] stycznia 2015 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010, Nr 213, poz. 1397), po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji znak: [...] z [...] listopada 2014 r. wydanej przez Wójta Gminy S. (dalej: organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o pow. ok. [...] m2 do chowu indyków o liczbie stanowiska 7000 sztuk z silosem na paszę o poj. 24 MG, zbiornikami na ścieki i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] w m. S. W decyzji z [...] stycznia 2015 r. SKO w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: Wójt Gminy S. w decyzji z [...] listopada 2014 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o pow. ok. [...] m2 do chowu indyków o liczbie stanowisk 7000 sztuk z silosem na paszę o poj. 24 MG, zbiornikami na ścieki i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] w m. S. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że przyczyną rozstrzygnięcia odmownego jest zagrożenie negatywnym wpływem inwestycji na otoczenie, środowisko naturalne i okolicznych mieszkańców. Uciążliwość ta dotyczyć ma odorów związanych z realizacją Inwestycji. Organ I instancji powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Starsburgu i podniósł, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport) nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm indyków. Są to substancje, które pogarszają jakość życia ludzi. Istniejąca już ferma usytuowana w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych, jest dla okolicznych mieszkańców uciążliwa, a stan ten jeszcze pogłębiłoby zrealizowanie nowej inwestycji. Spowoduje to konflikt społeczny, którego lokalne władze nie rozwiążą przez lata. Zainteresowanie mieszkańców, ich liczne protesty i uwagi wynikały z obawy o zdrowie, komfort życia i troski o środowisko. Ponadto, odory pochodzące z ferm drobiu są uciążliwe dla nie tylko najbliżej położonych domostw, ale także tych dalej oddalonych. W konsekwencji, organ I instancji uwzględniając wnioski i prośby stron, a także mając na uwadze priorytet interesu społecznego nad interesem jednostki (inwestora) orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. G., reprezentowany przez pełnomocnika - r. pr. H. J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6,7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a) u.u.i.ś. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów, oficjalności, praworządności i prawdy materialnej. W uzasadnieniu odwołania, wskazano, że organ I instancji naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w prawnie dopuszczalny sposób. Decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową, a przepisy ustawy wyraźnie określają sytuacje, kiedy można wydać decyzję odmowną. Żadna z takich sytuacji nie wystąpiła, a zatem zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stanowisko mieszkańców nie możne bowiem stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej; przedsięwzięcie uzyskało pozytywne uzgodnienia, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W.) wyraźnie wskazał, że inwestycja nie będzie powodowała przekroczeń aktualnie obowiązujących standardów jakości środowiska, w tym dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu. Uciążliwości zapachowe, na które powołuje się organ I instancji nie zostały poparte żadnymi dowodami, a fakt istnienia uciążliwości zapachowej w związku z już istniejącą fermą, nie przesądza o tym, że uciążliwość ta jeszcze wzrośnie po zrealizowaniu wnioskowanego przedsięwzięcia. W decyzji z [...] stycznia 2015 r. SKO w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium po ponownym przeanalizowaniu całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co skutkuje jej wadliwością i w konsekwencji koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W spornej sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.u.i.ś. wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy k.p.a. Zdaniem SKO w P., zaskarżona decyzja Wójta Gminy S. narusza wymogi zawarte w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ li instancji uznał, że zasługują one uwzględnienie. Kolegium podziela zarzuty przedstawione w odwołaniu, według których wskazane przez organ I instancji podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zdaniem Kolegium, w spornej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wręcz przeciwnie przeprowadzone przez organ I instancji (w tym przez organy uzgadniające) postępowanie wykazało, że planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z przepisami dotyczącymi szeroko pojętej ochrony środowiska. W ocenie Kolegium, decyzja wydana przez organ I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie wykazał i nie udowodnił dlaczego uznał sprzeciw stron za zasadny, a odmówił wiarygodności uzgodnieniom i treści raportu. W ocenie Kolegium, z raportu wynika, że realizacja inwestycji na warunkach przedstawionych w raporcie nie spowoduje negatywnych oddziaływań na środowisko i zdrowie ludzi oraz obszary przyrodniczo chronione. Nie można zatem w sposób jednoznaczny stwierdzić, że oddziaływanie inwestycji będzie uciążliwe dla otoczenia. Według organu II instancji, powoływanie się przez organ I instancji na okoliczność licznych protestów i sprzeciwów okolicznych mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Zdaniem Kolegium, twierdzenie, że realizacja inwestycji będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie otoczenie nie zostało poparte żadnym dowodem. Taki pogląd stanowi zatem hipotetyczną obawę mieszkańców, która nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Kolegium, z raportu wynika, że wpływ inwestycji na środowisko naturalne, faunę, florę i zdrowie ludzi będzie znikomy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, że z raportu wynika, że uciążliwe oddziaływanie zakładu na powietrze zamknie się w granicach własności. Nie przewiduje się uciążliwości zapachowych. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie, protestujący mieszkańcy nie złożyli dowodów, które w sposób fachowy wskazywałyby na błędne ustalenia raportu, a organ I instancji nie zweryfikował tych zarzutów. Zdaniem SKO w P., organ I instancji, wydając decyzję dysponował m.in. raportem oddziaływania na środowisko, który został przedłożony wraz z pozostałymi wymaganymi dokumentami organom uzgadniającym. Na podstawie tych dokumentów, organy do których się zwrócono o uzgodnienie rozstrzygnęły kwestię, czy dane przedsięwzięcie nie wiąże się z nadmiernym zagrożeniem dla środowiska, czy podjęte zostały niezbędne kroki w celu zminimalizowania szkodliwego wpływu przedsięwzięcia na środowisko i czy nie zachodzą określone prawem przesłanki uniemożliwiające podjęcie określonej działalności na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym. W ocenie Kolegium, zarzut dotyczący potencjalnego negatywnego zagrożenia dla środowiska, a co za tym idzie dla okolicznych mieszkańców, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Według Kolegium, organ I instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej warunkującej odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla planowanego przedsięwzięcia. Odnośnie przesłanek wydania decyzji odmownej, a dotyczących ustaleń raportu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie uzasadnił swoich twierdzeń poprzez wskazanie konkretnych sprzeczności raportu z prawem. Zdaniem SKO w P., organ I instancji nie poparł swoich twierdzeń żadnym dowodem, jednocześnie nie odniósł się do ustaleń zawartych w raporcie. W ocenie Kolegium, obawy organu I instancji mają charakter hipotetyczny, a podstawą wydania decyzji odmownej może być jedynie sprzeczność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, a nie potencjalne skutki realizacji inwestycji. W skardze strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego mianowicie art 81 ust. 1 ustawy u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w oparciu o raport, że z oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie zarówno proponowanym przez inwestora, jak i wariancie alternatywnym, co powinno doprowadzić zgodnie z naruszonym przepisem do wydania decyzji odmownej na realizację przedsięwzięcia, przy wyczerpaniu wariantów przedsięwzięcia zgodnych z uwarunkowaniami środowiskowymi; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalonych na jego podstawie okoliczności wynika jednoznacznie, że nie zostały spełnione wszystkie przewidziane w przepisach przesłanki dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego wnioskowanego przez inwestora, co powinno skutkować utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków środowiskowych dla tegoż przedsięwzięcia. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że SKO w P. dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w oparciu o raport, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie zarówno proponowanym, przez inwestora, jak i wariancie alternatywnym. W ocenie skarżącej, decyzja Wójta Gminy S. była zgodna z prawem, a zatem SKO nietrafnie uznało, że zachodzi konieczność jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem strony skarżącej, Wójt Gminy S. dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko SKO, jakoby decyzja Wójta Gminy S. naruszała wymogi zawarte w art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W skardze wskazano, że Kolegium ograniczyło się do przytoczenia wyżej wskazanych przepisów, bez odniesienia się, w jakim zakresie decyzja Wójta Gminy S. naruszała rzeczone przepisy. W przekonaniu strony skarżącej Wójt Gminy S. jako organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca wskazuje, że decyzja organu I instancji odpowiadała interesowi społecznemu rozumianemu jako troska organu administracji o środowisko, a także była zgodna ze słusznym interesem obywateli, tj. w okolicznościach niniejszej sprawy służyła mieszkańcom gminy S., którzy wyrazili swój kategoryczny sprzeciw wobec planowanego przedsięwzięcia budowy budynku inwentarskiego do chowu indyków. Organ administracji publicznej wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i słusznie uznał, że nie ma warunków środowiskowych do wykonania przedsięwzięcia. W tym zakresie Wójt Gminy S. szczegółowo omówił wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Słusznie zwrócił uwagę na nieprawidłowości dotyczące złożonego w sprawie raportu, utrwalone w dotychczasowym materiale dowodowym, a dotyczące chociażby faktycznej odległości planowanego budynku od najbliższych zabudowań sąsiedzkich, a także dostrzegł kwestie związane z uciążliwościami zapachowymi w postaci odorów, które już istnieją, a ulegną nasileniu na skutek budowy kolejnego budynku do chowu indyków. W ocenie skarżącej, Kolegium wydało zaskarżoną decyzję dopuszczając się obrazy przepisów postępowania, tj. art 138 § 2 k.p.a. SKO uchyliło się bowiem od merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem skarżącej, załatwienie sprawy przez SKO w P. zostało dokonane z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W konsekwencji w przekonaniu skarżącej organ, który wydał zaskarżoną decyzję działał w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. SKO w P. nie wykazało należytej rozwagi przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia w postaci budowy indycznika na środowisko. Według skarżącej, trafnie organ I instancji podniósł, że indycznik generuje obecność kilkudziesięciu związków organicznych w tym m.in. aldehydów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, estrów itp. Obecność tych związków powoduje powstawanie odorów, których nośnikiem jest amoniak traktowany jako substancja wysoce szkodliwa dla zdrowia i życia ludzi. Skarżąca nadmienia, że jej nieruchomość graniczy z nieruchomością inwestora, a zatem jest ona wysoce narażona na pogłębienie swoich problemów zdrowotnych. Według skarżącej, Kolegium nie powinno ograniczać swojego stanowiska w kwestii zasadności planowanego przedsięwzięcia do stwierdzenia, że skoro sporządzony na zlecenie samego zainteresowanego inwestora raport nie wskazuje na jakiekolwiek zagrożenia dla środowiska i mieszkańców Gminy S. i otrzymał stosowne uzgodnienia i opinie właściwych organów, to automatycznie winna być wydana decyzja uwzględniająca wniosek inwestora. Stanowiłoby to pominięcie istotnego elementu postępowania dowodowego w postaci stanowisk uczestników postępowania, w tym skarżącej, zgodnych co do tego, że przedsięwzięcie będzie mieć nieodwracalne negatywne skutki dla środowiska oraz zdrowia i życia mieszkańców Gminy S. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem słusznego interesu obywateli i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez SKO w P. instytucji procesowej określonej wart. 138 § 2 k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie Sądu, przepis ten nie został zastosowany w sposób prawidłowy. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zostało wprowadzone nowelizacją, która weszła w życie w 11 kwietnia 2011 r. Przede wszystkim jej celem było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze i zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Należy podkreślić, że dotychczasowa redakcja przepisu okazała się zbyt szeroka co prowadziło do nazbyt częstego jego wykorzystywania w praktyce, a nowelizacja dodatkowo zawęziła możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, ograniczając ją przede wszystkim do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto w obecnym brzmieniu tego przepisu nastąpiło większe skrępowanie organu I instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji, w celu wyeliminowania sytuacji, w których organ pierwszej instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa. W obecnym stanie prawnym art. 138 § 2 k.p.a. wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. a) jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania, istotna w tym kontekście jest także ocena, czy możliwe jest ewentualne zastosowanie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia bowiem wymaga, że również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia z art. 138 § 2, gdyż teoretycznie organ odwoławczy może wykorzystać możliwości przewidziane wart. 136 k.p.a. Jeżeli jednak prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem pozostaje decyzja uchylająca zaskarżone decyzję oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa wart. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona do Sądu decyzja ma taki charakter, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle im odpowiadać. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, lub wad jego decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2013 r. I SA/Wa 1980/12). Zasada prawdy obiektywnej ustanowiona w art. 7 k.p.a., zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasadę tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, wskazująca obowiązek organu administracji zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z tego też względu w trakcie postępowania dowodowego fundamentalne znaczenie ma także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 lipca 2013 r. II SA/Kr 455/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji powinien zatem ustalić w drodze weryfikacji wszystkich dokumentów zgormadzonych w sprawie, w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości, czy w niniejszej sprawie raport dotyczący budowy indycznika o liczbie stanowisk 7000 szt. w m. S., gm. S. dz. nr ew. [...] spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Weryfikacja danych zawartych w raporcie jest procesem ustalania, czy informacja na temat środowiska przekazana organowi przez inwestora, jako część procedury oceny oddziaływania na środowisko, jest wystarczająca oraz pełna, aby podjąć decyzję dotyczącą ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wskazany wyżej raport jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym głównym celem organu dokonującego jego weryfikacji powinno być ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Elementy, które powinien zawierać raport określa w szczególności art. 66 u.u.i.ś. Należy podkreślić, że raport powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji (art. 66 ust. 6 u.u.i.ś.). Treść raportu należy oceniać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Dla organu raport powinien być źródłem wiedzy specjalistycznej na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia szczególną rolę powinien odgrywać cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport powinien zatem precyzować wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia w danym miejscu i czasie. Istnieje yv związku z tym konieczność racjonalnej interpretacji przez organ administracji wszystkich elementów treści raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska. W szczególności dotyczy to realizacji zasad: prewencji i przezorności. W prawie polskim zasada przezorności została uregulowana w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), w art. 6 ust. 2. Według tego przepisu, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zasada przezorności oznacza, że należy unikać wszelkich w tym również potencjalnych niebezpieczeństw środowiskowych. W zasadzie przezorności chodzi zatem o zwiększony stopień prewencji, co dobrze oddaje termin "przezorność". Istotne znaczenie ma ustalenie dolnej granicy tej przezorności, gdyż wszelkich niebezpieczeństw wyeliminować nie można przynajmniej dlatego, że przy danym stanie wiedzy nie można ich przewidzieć. Szczególne zatem znaczenie przy ocenie raportu ma aktualny stan wiedzy w zakresie oddziaływań na środowisko. Raport poza powołaniem podstaw prawnych, musi odwoływać się do wiedzy naukowej. Dotyczy to zwłaszcza analizy tych oddziaływań na środowisko, których wielkość nie jest normatywnie regulowana (poprzez ustalenie norm środowiskowych), a występują w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Zasada przezorności zobowiązuje, aby każdy, kto planuje, wyraża zgodę lub podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest w pełni rozpoznane (ze względu na: brak regulacji prawnych, niedostatki w wiedzy, deficyt informacji, brak pełnych danych statystycznych, niemożność wykonania analiz, niemożność wykonania symulacji, rozbieżność stanowisk, zwłaszcza stanowisk ekspertów), kierując się przezornością, podjął wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W postępowaniu dotyczącym ocen oddziaływania na środowisko praktycznym wymiarem zastosowania tej zasady może być odmowa wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, których skutki są niepewne, niejasne, wątpliwe lub ryzykowne. Kierując się zasadą przezorności wątpliwość, czy dane negatywne oddziaływanie należy uznać za znaczące, czy nieznaczące, rozstrzygnąć należy na korzyść środowiska i ludzi przyjmując, że będzie ono znaczące. Celem, zasady przezorności w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia powinno być przede wszystkim przeciwdziałanie zanieczyszczeniom środowiska, w tym również potencjalnym czy hipotetycznym. Obowiązek ten ma charakter powszechny i dotyczy każdego, kto podejmuje działania mogące potencjalnie wpłynąć negatywnie na środowisko. Podstawy normatywne ochrony prawnej środowiska przed zanieczyszczeniem wynikają z założeń zasady prewencji i zasady przezorności. W pojęciu przeciwdziałania zanieczyszczeniom na gruncie normatywnym mieści się działanie polegające na nie dopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego za niepożądane. Przeciwdziałanie może oznaczać też podejmowanie czynności polegających na zapobieganiu przed szkodzącym działaniem. Raport powinien być kompleksowo oceniony z punktu widzenia obowiązywania wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a zasad: prewencji i przezorności w szczególności. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia wyraźnie wskazał, że przedstawiony raport nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm indyków. Stanowi to naruszenie zasady wyrażonej w art. 5 p.o.ś., według której ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Kontrolowany w niniejszej sprawie raport nie omawia w sposób kompleksowy składu i toksyczności oraz ryzyk związanych ze wszystkimi emisjami do powietrza, generowanymi w związku z budową i funkcjonowaniem indycznika w tym emisji i zanieczyszczeń odorowych. W ocenie organu I instancji, oprócz siarkowodoru i amoniaku w gazach odlotowych z obiektów dla indycznika wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych w tym m.in. aldehydów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, estrów itp. Obecność tych związków powoduje powstanie odorów, które w powietrzu traktuje się jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi. Uciążliwość odorów wynika również z faktu, że są one wyczuwalne już w bardzo małych stężeniach. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono ponadto, że objęte analizą gazy mimo, że spełniają ogólne normy stężeń nie chronią mieszkańców przed uciążliwością zapachową. Sąd podziela stanowisko organu I instancji, według którego raport stanowiący dowód w sprawie nie zawiera stosownych analiz dotyczących eliminacji uciążliwości zapachowych planowanego przez inwestora przedsięwzięcia dla okolicznych mieszkańców, tym bardziej, gdy ponosili oni, że już istniejąca ferma usytuowana w bliskiej odległości od planowanej inwestycji jest dla nich uciążliwa, co potwierdzają protesty. Zdaniem Sądu, usytuowanie nowej inwestycji w tak bliskiej odległości, przy już istniejącym analogicznym indyczniku o obsadzie 7000 sztuk (168 DJP) od zabudowań innych mieszkańców może być ogromnym obciążeniem odorogennym i w związku z tym powinno być ocenione przez organ II instancji zgodnie z treścią zasady przezorności. Organ powinien zatem w sposób jednoznaczny ustalić w toku postępowania, jak usytuowanie inwestycji oraz jej wielkość zwiększy oddziaływanie odorów na środowisko. Zdaniem Sądu, przygotowany na potrzeby inwestycji raport jest niepełny, niezgodny w części z postanowieniem którym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania, a tym samym nie spełnia kryteriów o jakich mowa w art. 66 u.u.i.ś. Przede wszystkim raport nie zawiera kompleksowych ustaleń dotyczących oddziaływań odorowych na środowisko. W raporcie wskazano na brak regulacji prawnych dotyczących ochrony środowiska w związku z występowaniem odorów. Pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych w raporcie nie uwzględniono wyników badań naukowych w tym zakresie. Brak ustaleń w raporcie dotyczących aktualnej wiedzy naukowej na temat oddziaływań odorów na środowisko stwarza wątpliwości co do zgodności jego treści z art. 66 u.u.i.ś. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, że "Raport chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne to musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2313/13, LEX nr 1754669). Kolegium w decyzji z [...] stycznia 2015 r., nie poddało analizie wskazanych braków w raporcie przez organ I instancji i w związku z tym nie dokonało pełnej oceny raportu zgodnie z treścią art. 66 u.u.i.ś. Organ II instancji odnosząc się do zakwestionowanych przez organ I instancji ustaleń raportu dotyczących oddziaływań odorowych stwierdził jedynie, że w zakresie tego oddziaływania zachowane zostaną standardy prawne dotyczące zanieczyszczeń powietrza poza terenem farmy. Organ II instancji nie dokonał kompleksowej analizy zastrzeżeń dotyczących raportu przedstawionych przez organ I instancji, według którego oprócz siarkowodoru i amoniaku w gazach odlotowych z obiektów, dla indycznika wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych w tym m.in. aldehydów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, estrów itp., które nie zostały uwzględnione w raporcie. Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Kolegium nie poddało ocenie wyników badań naukowych przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania w formie publikacji naukowej pt. Emisja amoniaku do powietrza z fermy indyków stanowiącej wynik badań przeprowadzonych przez Katedrę - Miejski Inspektorat Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. oraz Instytut Chorób Zakaźnych i Inwazyjnych Akademii Rolniczej w L. W opracowaniu tym przedstawiono wyniki obliczeń rozprzestrzeniania się w powietrzu amoniaku z fermy indyków. Z obliczeń tych wynika, że nawet w przypadku stosunkowo niewielkiej fermy indyków (3600 sztuk) występują przekroczenia dopuszczalnej emisji. Zasięg przekroczeń wynosi 35 m od budynku inwentarskiego, zarówno w kierunku wschodnim, jak i zachodnim. Lokalizowanie budynków mieszkalnych w polu występowania przekroczeń powinni być zabronione. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej w odniesieniu do oddziaływań odorotwórczych, które nie są normowane poprzez ustalenie standardów jakości środowiska w prawie polskim, szczególną rolę zgodnie z zasadą przezorności pełnią dostępne wyniki badań naukowych, na podstawie, których powinien być sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.u.i.ś., organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Oceniając raport jako dokument zawierający wiadomości specjalne z zakresu oddziaływań odorowych (str. 44-45 raportu) należy stwierdzić, że nie obejmuje on analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm indyków, a istotnych z punktu widzenia oddziaływania odorów. Organ odwoławczy uchylając w całości zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pomijając okoliczności wskazane przez organ I instancji dotyczące oddziaływań odorowych. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności organ zobowiązany będzie ocenić przesłanki wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Z tego względu Sąd na tym etapie postępowania nie uznał za zasadne odnosić się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Należy podzielić stanowisko skarżącego, który podnosi, że organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie oceniono jako dowodu wyników badań naukowych przedstawionych w publikacji pt. Emisja amoniaku do powietrza z fermy indyków, który dowodzić miał okoliczności nie stwierdzonych innymi dowodami m. in. w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu, należało dokonać ich oceny i wnioski z dokonanej analizy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Bowiem efekt przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania a mianowicie: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc uzasadnienie odpowiadające swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166). W literaturze zwrócono uwagę, że "Realizacja zasady przekonywania stwarza jednocześnie poczucie pewności prawnej. Strona nabiera poczucia, że prawa, które nabyła, może realizować w sposób trwały, bez żadnych zakłóceń, albo, że obowiązki, które na nią nałożono, zostały określone w sposób obiektywny i jednoznaczny (...) Element ten służy też realizacji innej zasady procesowej wyrażonej w art. 8 k.p.a. (...) Zasada ta, jak się wydaje, zgodnie z przyjętą w literaturze koncepcją szerokiej interpretacji zasad ogólnych k.p.a. powinna obejmować nie tylko samo «prowadzenie postępowania», ale wszelkie czynności organu administracyjnego, w tym również sporządzenie uzasadnienia decyzji" (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 149-150). W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ II instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym samym zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza także naruszenia art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. ponieważ organ II instancji nie wyjaśnił w decyzji przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organ nie odnosi się w decyzji w sposób wyczerpujący i przekonywujący do wszystkich argumentów strony podnoszonych w toku postępowania. Na gruncie rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ponieważ organ swymi działaniami podważył pewność stron postępowania, że ich interes w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej zostanie oceniony całościowo. Reasumując, Sąd uważa, uchylając decyzję organu łl instancji, że organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie, zweryfikować decyzję organu I instancji, uwzględniając wyżej wymienione stanowisko Sądu. O ile organ odwoławczy uzna, że sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji. Zwrot kosztów postępowania od organu Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a.