II SA/Ol 17/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r., Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (PINB) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki "budowli ziemnej zlokalizowanej na działce nr "[...]"położonej w zespole mieszkalnym "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 30 grudnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek "[...]"o nakazanie rozbiórki "budowli ziemnej" usypanej przez "[...]"na działce geod. Nr "[...]". Organ wszczął postępowanie, przeprowadzono wizję lokalną. Przeprowadzone czynności kontrolne oraz zgromadzony materiał dowodowy doprowadziły organ do przekonania, że dalsze prowadzenie postępowania w powyższym przedmiocie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Organ wskazał na postanowienia art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który wyjaśnia pojęcie obiektu budowlanego. Należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy). Wskazano, że wniosek z 30 grudnia 2015 r. stanowi żądanie rozbiórki góry, usypanej jako mieszaninę gruzu, żwiru, szkła i śmieci, przez co według wnioskodawcy powstała budowla ziemna. Miejsce, wskazane jako budowla ziemna, stanowi podstawę budowanej wieży widokowej o wysokości 22,53 m, na którą inwestor "[...]"uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 30 października 2013 r., wydaną przez Starostę "[...]". Kwestia posadowienia wieży była wyjaśniana we wcześniejszym postępowaniu. Na inwestora nałożono obowiązki. Organ nie stwierdził istotnych odstępstw wykonywania robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kwestie lokalizacji obiektu oraz rzędną jego posadowienia zostały potwierdzone wpisem do dziennika budowy. Kwestie dotyczące między innymi badań gruntu i przyjęcie jego wytrzymałości i jego kategorii geotechnicznej jako teoretycznej oraz fakt, że w projekcie nie wspomniano o wcześniejszej niwelacji terenu, na którym posadowiona jest wieża, a projektowana rzędna jej posadowienia została określona na 167, 70 m npm, podczas, gdy rzędne terenu wskazane na mapie oscylują na poziomie 162-164,9 m npm, były podstawą do wydania przez PINB w "[...]"postanowienia z dnia 4 sierpnia 2015 r., którym nałożono na inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia ekspertyzy geotechnicznej podłoża gruntowego, przenoszącego obciążenia związane z budową wieży, wskazującej, czy parametry techniczne gruntu są zgodne z założeniami projektowymi i gwarantują stateczność i bezpieczeństwo użytkowania wieży. Zobowiązany wykonał nałożony obowiązek i przedłożył ekspertyzę wykonaną przez uprawnioną osobę. W ocenie autora ekspertyzy, grunty nasypowe zostały zagęszczone właściwie, w związku z tym sposób wykonania i ukształtowania skarp nasypu nie budzi wątpliwości. Fakt występowania na gruncie nasypowym destruktu budowlanego nie może stanowić podstawy do uznania, że w ten sposób powstał obiekt budowlany wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, ponieważ destrukt budowlany jest w myśl obowiązujących przepisów odpadem dopuszczonym w większości przypadków do zastosowania przy zagęszczaniu i utwardzaniu gruntów. Inwestor wieży prowadził działalność gospodarczą związaną z wydobywaniem kruszywa oraz różnego typu budowy, w związku z tym w wielu miejscach należącego do niego terenu gromadzone są różnego typu odpady gruzu i ziemia z wykopów, a cały teren został mocno przekształcony w stosunku do stanu pierwotnego. W ocenie organu, biorąc pod uwagę definicję wyrobów budowlanych, określoną w art. 10, nie można w przedmiotowej sprawie stwierdzić, że opisywana przez wnioskodawcę góra usypana z odpadów, gruzu i ziemi z wykopów stanowi obiekt budowlany, a ich składowanie połączone z plantowaniem nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, a zatem nie mogą być przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego. Przedmiotowej sytuacji nie można też zakwalifikować jako nielegalnego składowiska odpadów, czego wyrazem jest postanowienie Wójta Gminy "[...]"z dnia 30 marca 2016 r., którym odmówiono wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z przedmiotowej działki. W ocenie organu, nie ma on kompetencji do ingerowania w sprawę nawożenia gruzu i odpadów w określone miejsce, ponieważ kompetencje tego organu określa art. 80-90 Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze. W ocenie organu, w sprawie mają zastosowanie przepisy innych ustaw np. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach lub ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jedyna kwestia związana z obowiązkami nadzoru budowlanego dotycząca wykorzystania powstałego terenu do celów posadowienia legalnie wybudowanej wieży widokowej została wyjaśniona w innym postępowaniu. Od powyższej decyzji, "[...]"złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki budowli ziemnej wzniesionej na ww. działce przez "[...]". Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), powoływanej dalej jako: k.p.a., "[...]"Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego (WINB) zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 20 kwietnia 2016 r. Zdaniem organu, w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, bowiem rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty "[...]"z dnia 30 października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę wieży widokowej, będzie warunkowało rozstrzygnięcie WINB w trybie odwoławczym. Pozostawanie w obiegu prawnym tej decyzji będzie wpływało bowiem na zasadność dalszego prowadzenia przez PINB postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po rozpoznaniu na żalenia "[...]"na powyższe postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. uchylił w całości postanowienie WINB z dnia 24 czerwca 2016 r. Stwierdził, że decyzja PINB z dnia 20 kwietnia 2016 r. nie odnosi się do budowy wieży widokowej. Jej przedmiotem jest budowla ziemna, na której zlokalizowano wieżę, a GINB w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do wypowiadania się co do prawidłowości rozdzielenia przez organ powiatowy zagadnień budowy wieży widokowej i nasypu, na którym ją posadowiono. Tym samym, w ocenie organu, nie zachodzi związek, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. między ww. postępowaniami. Na marginesie GINB zauważył, że zmiana rzędnej dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstąpienie od tego projektu. Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 kwietnia 2016 r., "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. Organ podniósł, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując budowle jako jeden z przykładów wymienia budowle ziemne, ale brak jest ustawowej definicji tego pojęcia. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w toku czynności kontrolnych ustalił, że przedmiotowe przemieszczenia mas ziemnych (roboty ziemne), które poprzedzały budowę legalnie postawionej wieży widokowej na podstawie decyzji Starosty "[...]"z dnia 30 października 2013 r., nie mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane, bowiem nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego – nasyp ten nie pełni funkcji budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową. Późniejsza budowa wieży widokowej, chociaż nie obejmowała w ramach prac przygotowawczych wykonania skarpy, uwzględniała aktualne rzędne terenu (wraz ze skarpą choć na mapie do celów projektowych nie oznaczono graficznie skarpy). Nie budzi żadnych wątpliwości organu odwoławczego, że podwyższenie terenu przez rozplantowanie ziemi, samo w sobie nie polega na budowie obiektu budowlanego i nie wymaga pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie istotna jest również okoliczność, iż wykonana skarpa stanowi podstawę (rzędną terenu) dla legalnie wybudowanej wieży widokowej. Tym samym, należy wziąć również pod uwagę, iż powoływany nasyp ziemny nie stanowi odrębnego (samodzielnego) obiektu budowlanego, który mógłby być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (poza postępowaniem dot. wieży widokowej). Ponadto, jak wynika z postanowienia Starosty "[...]"z dnia 3 października 2016 r., brak jest przepisu prawa stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania przez Starostę decyzji nakazującej usunięcie odpadów z przedmiotowej działki. Wójt odmówił wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z działki "[...]". Zatem, wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, tj. braku możliwości wydania w stosunku do utworzonego nasypu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do istoty na podstawie ustawy Prawo budowlane i PINB zobowiązany był wydać w trybie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja ta jest więc zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł "[...]". Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu bezpodstawne przyjęcie, iż wzniesienie istniejące na działce "[...]"nie jest budowlą ziemną, a także nieodniesienie się do całości materiału dowodowego oraz niezasadne pominięcie wskazań zawartych w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2016 r. W ocenie Skarżącego, organ nie poczynił też żadnych ustaleń faktycznych, by przedmiotowy obiekt prawidłowo zakwalifikować zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, ani nie wskazał dowodów, na podstawie których organy oparły swoje rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił też nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że wykonanie przez "[...]"góry nie było wykonaniem budowli ziemnej. Wskazując na powyższe zarzuty, "[...]"wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki budowli ziemnej na działce "[...]"oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że organy nie ustaliły czasu powstania budowli ziemnej, zakresu i charakteru przeprowadzonych robót, sposobu i środków ich wykonania. Nie dokonano oceny stanu technicznego oraz celu, w jakim wykonano wzniesienie. Nie ustalono, jaką powierzchnię zajmuje nasyp i nie porównano jego ukształtowania z tym, które widnieje na starych mapach geodezyjnych. Powstała konstrukcja jest trwała, wielkogabarytowa i spełnia określone funkcje techniczno-użytkowe – jest podstawą powstającej wieży widokowej. Stanowi jej podbudowę, stanowi sztucznie usypany punkt widokowy. Organ drugiej instancji nie przeprowadził analizy map geodezyjnych z roku 1999 i 2011, gdzie występuje kilkumetrowa różnica w poziomie tego samego gruntu. Samo deklarowanie poziomu gruntu na mapach geodezyjnych nie jest potwierdzone stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r., Sąd zobowiązał pełnomocnika Skarżącego do doręczenia decyzji Wojewody "[...]"w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 1 marca 2017 r. pełnomocnik Skarżącego przekazał żądaną decyzję oraz koncesję z dnia 29 października 1999 r., a także mapę geodezyjną do planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego "[...]". Jednocześnie wniósł o otwarcie przewodu sądowego, ewentualnie o zastosowanie normy z art. 113 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy i dokumentów złożonych przez Skarżącego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 105 k.p.a. – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy organ stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny tak pojmowanej bezprzedmiotowości postępowania mogą stanowić zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. W literaturze jednak podkreśla się, że charakter przyczyn bezprzedmiotowości nie ma znaczenia, gdyż umorzenie postępowania jest obligatoryjne, jeśli "z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe". Chodzi więc w powołanych przepisach o jakąkolwiek przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach danego podmiotu. Brak przedmiotu stosunku prawnego oznacza, że elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie, mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Bezprzedmiotowość, odnosząca się do postępowania ma ten skutek, że wydana decyzja nie ma merytorycznego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest formalnym zakończeniem wszczętego postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Ol 172/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych htp://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organy zasadnie przyjęły, że w sprawie niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie rozbiórki budowli ziemnej, zlokalizowanej na działce "[...]". Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż decyzją z dnia 30 października 2013 r. Starosta "[...]"zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości 22,53m, kategoria obiektu VIII w miejscowości "[...]". Decyzja stała się ostateczna i była ostateczna w dacie wydawania przez organy decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Bez wpływu na powyższe pozostaje fakt toczącego się w tym czasie postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży widokowej. Sprawa zakończyła się w postępowaniu administracyjnym decyzją Wojewody "[...]"z dnia 3 lutego 2017 r., która ostatecznie pozostawiła w obrocie prawnym decyzję Starosty "[...]"z dnia 30 października 2013 r. Wojewoda stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu stron postępowania. W decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na mapie do celów projektowych zaznaczono, iż wieża usytuowana jest na rzędnej 766,70 mnp. Oznacza to, że w decyzji tej uwzględniony został nasyp, będący przedmiotem niniejszego postępowania jako podłoże, na którym posadowiona ma zostać wieża. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że przedmiotowy nasyp nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Stanowi on bowiem rzędną dla wieży widokowej, wybudowanej na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Nasyp ten nie może być, tym samym, przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży widokowej, co słusznie wskazał organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie oznacza to, że nasyp ten nie jest budowlą ziemną, o której mowa w art. pkt 3 Prawa budowlanego. Fakt, że przedmiotowy nasyp nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, który mógłby być w przedmiotowej sprawie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, nie jest równoznaczny z tym, że nie jest to budowla ziemna. Budowle ziemne to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem, ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi. Potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 289/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych htp://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu swojej decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że budowla ziemna musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość o określnej konstrukcji i funkcji, spełniającą parametry techniczne określone w warunkach technicznych co do danego typu budowli . Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowy nasyp służy za podstawę wieży widokowej, należałoby rozważyć i ustalić bezsprzecznie, czy nie stanowi on techniczno-użytkowej całości, o określonej funkcji, jaką jest budowla ziemna. Nie może to jednak być ustalane w przedmiotowym postępowaniu, bowiem – jak wskazano wyżej – nasyp nie może być przedmiotem odrębnego postępowania od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wieży widokowej. Z powyższych względów, nie może mieć znaczenia w przedmiotowym postępowaniu stanowisko, zawarte w postanowieniu GINB z dnia 11 sierpnia 2016 r. w kwestii zmiany rzędnej terenu, ani dokumenty, przedłożone przez pełnomocnika Skarżącego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.