I OSK 2648/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2082/18 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2082/18 oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. W swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 111 pkt 9a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm., dalej jako "ustawa") żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Zgodnie natomiast z art. 114 ust. ustawy żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podania przyczyny. Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza lub doręczenia wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy, w ostatnim dniu miesiąca. Następnie Sąd wskazał, że szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Na mocy § 9 ust. 1 rozporządzenia żołnierz składa wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej do organu zwalniającego. W przypadku dokonania przez żołnierza wypowiedzenia organ zwalniający wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w której określa datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wynikającą z wypowiedzenia (§ 9 ust. 6 rozporządzenia). Z kolei wycofanie tego wypowiedzenia może nastąpić na pisemny wniosek żołnierza, za zgodą organu zwalniającego (§ 9 ust. 7 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący w dniu 12 grudnia 2017 r. wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, w następstwie którego została wdrożona procedura zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Zwolnienie to, wobec jednoznacznego brzmienia art. 111 pkt 9 lit. a ustawy, było obligatoryjne. Wobec braku wycofania wypowiedzenia, odwołanie wniesione od rozkazu personalnego organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r., zostało przekazane do organu wyższego stopnia, który utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, znajduje pełne oparcie w przywołanych powyżej przepisach prawa. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, sąd bada stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. W dacie wydania zaskarżonej decyzji organ obowiązany był ocenić, czy skarżący skutecznie wypowiedział stosunek służbowy. Organ takiej oceny dokonał i z uwagi na treść art. 111 pkt 9 lit. a ustawy i wynikającą z niego zasadę związania organu złożonym wypowiedzeniem, konieczne stało się utrzymanie przez organ odwoławczy rozkazu personalnego organu I instancji. Bezspornym w kontrolowanej sprawie pozostaje, że pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. skarżący dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej a okres tego wypowiedzenia nie został skrócony. Tym samym zwolnienie oficera z zawodowej służby wojskowej nastąpiło po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza, w ostatnim dniu miesiąca, ze skutkiem na dzień 30 czerwca 2018 r. Sąd zwrócił uwagę, że okres wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest terminem prawa materialnego. Oznacza to, że od momentu złożenia przez żołnierza wniosku o wypowiedzenie stosunku służbowego rozpoczyna bieg sześciomiesięczny termin, a organ wydający decyzję, w której czyni zadość woli żołnierza, ściśle określa datę, w której upływa okres wypowiedzenia. Oznacza to tym samym, że wskazany przez organ termin zwolnienia żołnierza - jako termin prawa materialnego - nie podlega modyfikacji, nie może zostać wydłużony. Może być natomiast na wniosek żołnierza skrócony. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Dlatego też organ I instancji, związany regulacją art. 114 ust. 5 ustawy, orzekł o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do rezerwy z dniem 30 czerwca 2018 r., tj. wskutek upływu sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie sprawy, Sąd pierwszej instancji, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i nie zachodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a."), skargę oddalił. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł J.S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie naruszyły prawa (w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 155 k.p.a.) wydając decyzje w niniejszej sprawie i niedostrzeżenie nieprawidłowości w działaniu organu II instancji, który będąc do tego zobowiązanym nie naprawił przeoczenia organu I instancji polegającego na rozstrzygnięciu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego, w konsekwencji czego naruszony został również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 oraz art. 114 ust. 5 w związku z art. 115 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 4 ustawy i § 9 ust. 7 rozporządzenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. § 9 ust. 7 rozporządzenia w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż pismo skarżącego z dnia 4 maja 2018 r. nie stanowi wycofania wniosku o zwolnienie ze służby wojskowej, w sytuacji gdy, analiza treści pisma, zawartego w nim żądania oraz okoliczności osobistych wnioskodawcy, wysnuwa jednoznaczny wniosek, iż pismo to stanowiło wycofanie wypowiedzenia, przewidziane w § 9 ust. 7 rozporządzenia, które nie zostało w rozpatrzone przez uprawnione organy w trybie przewidzianym w § 9 ust. 8-9 rozporządzenia, b. art. 115 ust. 1 w zw. z art. 115 ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 5 ustawy poprzez ich - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terminowe wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby na skutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego nie wstrzymuje jego wykonania, wobec czego Minister Obrony Narodowej wydający decyzję nie był obowiązany do skorygowania treści rozkazu przez zmianę daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej; błędna wykładnia ww. przepisów tym samym doprowadziła do naruszenia tych przepisów i skutkowała oceną, że wymienione przepisy jako lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zwłaszcza art. 130 k.p.a.) wykluczały stosowanie przepisów ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym (w tym w przedmiocie wykonalności decyzji administracyjnych). W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o: a. uchylenie w całości zaskarżanego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Dyrektora Departamentu Kadr w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., ewentualnie poprzez zmianę decyzji Dyrektora Departamentu Kadr w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie daty zwolnienia skarżącego kasacyjnie z zawodowej służby wojskowej, ewentualnie uchylenie zaskarżanego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, b. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 183 § 2 P.p.s.a., które mogłyby skutkować nieważnością postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji. Dlatego sprawa ta podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując skargę kasacyjną w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Materialnoprawną podstawę rozwiązania ze skarżącym kasacyjnie stosunku służbowego stanowił art. 111 pkt 9 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Użycie w tym przepisie zwrotu "żołnierza zwalnia się ze służby" nie jest przypadkowe i wskazuje, że ustawodawca zamierzał wykluczyć jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W sytuacji zatem złożenia przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej organ zobowiązany jest do rozwiązania z nim stosunku służbowego. Innymi słowy, w przypadku złożenia wypowiedzenia obowiązkiem organu jest wydanie wyłącznie decyzji w przedmiocie jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Z kolei stosownie do treści art. 114 ust. 1 i 5 ustawy żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny, a zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza, w ostatnim dniu miesiąca. Szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych określone zostały w rozporządzeniu w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Na mocy § 9 ust. 1 rozporządzenia żołnierz składa wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej do organu zwalniającego. Wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonane przez żołnierza następuje w formie pisemnej i powinno zawierać oświadczenie woli żołnierza wskazujące jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego (ust. 4). W przypadku dokonania przez żołnierza wypowiedzenia organ zwalniający wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w której określa datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wynikającą z wypowiedzenia (ust. 6). Wycofanie tego wypowiedzenia może nastąpić natomiast na pisemny wniosek żołnierza, za zgodą organu zwalniającego (ust. 7). Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 7, nie wstrzymuje wykonania decyzji, o której mowa w ust. 6 (ust. 9). Jedynym warunkiem zastosowania omawianego trybu w stosunku do konkretnego żołnierza, jest zatem złożenie wypowiedzenia stosunku służbowego w określonej formie. W takim przypadku obowiązkiem organu jest jedynie ocena, czy żołnierz skutecznie wypowiedział stosunek służbowy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w formie pisemnej, oświadczając, że znane mu są warunki wypowiedzenia, a zatem z zachowaniem kryteriów określonych w § 9 ust. 4 rozporządzenia. W tej sytuacji organ, działając na podstawie art. 114 ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 i 4 ustawy, wydał decyzję zwalniającą skarżącego kasacyjnie z zawodowej służby wojskowej, określając datę zwolnienia wynikającą z wypowiedzenia. Z akt sprawy wynika, że wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej skarżący kasacyjnie złożył w dniu 12 grudnia 2017 r. Zatem przesłanka zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, zaszła w dniu 30 czerwca 2018 r., tj. po upływie 6 miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje wskutek upływu terminu wypowiedzenia, a nie tylko z powodu dokonania wypowiedzenia. Oznacza to, że decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wywołuje skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego wraz z nadejściem terminu wskazanego w tej decyzji. W stosunku do takiej decyzji nie mają zastosowania przepisy k.p.a., uzależniające wykonalność decyzji, czy raczej jej skuteczność od uzyskania przymiotu ostateczności (art. 130 § 1 k.p.a.). Oznacza to tym samym, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu ustawowego terminu wypowiedzenia stosunku służbowego następuje niezależnie od wniesienia środka odwoławczego od decyzji zwalniającej. Organ nie był zatem zobowiązany do skorygowania treści decyzji o zwolnieniu przez zmianę daty terminu zwolnienia. Wyjaśnić bowiem należy, że okres wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega modyfikacji – nie może zostać wydłużony, a jedynie na wniosek żołnierza można go skrócić. Z powyższych względów jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 114 ust. 5, art. 115 ust. 1 i 4 ustawy. Jako nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia § 9 ust. 7 rozporządzenia w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 9 ust. 7 rozporządzenia wycofanie wypowiedzenia może nastąpić na pisemny wniosek żołnierza, za zgodą organu zwalniającego. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że skarżący kasacyjnie nie złożył wniosku o wycofanie swojego wypowiedzenia. Z treści pisma z dnia 4 maja 2018 r. wynika, że skarżący kasacyjnie zwraca się do Ministra Obrony Narodowej z prośbą o rozważenie możliwości przesunięcia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z dnia 30 czerwca 2018 r. na dzień 31 stycznia 2019 r. Wniosek ten motywuje względami osobistymi oraz chęcią płynnego dostosowania się do cywilnego rynku pracy. Na tak sformułowany wniosek Minister Obron Narodowej pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. poinformował żołnierza, że nie znajduje przesłanek do przychylenia się do złożonego wniosku. Jeżeli skarżący kasacyjnie miał zamiar skorzystać z prawa do wycofania swojego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., to powinien to wyraźnie wyartykułować. Mimo wnikliwej analizy pisma z dnia 4 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim jakiegokolwiek oświadczenia, które mogłoby zostać zakwalifikowane jako wycofanie wypowiedzenia. W związku z powyższym nie można uznać za zasadne zarzutów procesowych, w tym dotyczących niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazać należy, że z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wprost wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wykazanie nie tylko, że jakieś uchybienia procesowe miały w ogóle miejsce, ale przede wszystkim, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. Wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia procesowe, nawet gdyby miały miejsce, nie mogły w żaden sposób oddziaływać na treść kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W sprawie decydujące znaczenie miał bowiem wyłącznie fakt złożenia przez skarżącego kasacyjnie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oraz nałożony przez ustawodawcę na organy wojskowe obowiązek zwolnienia w takim przypadku żołnierza ze służby. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco ustalono okoliczności istotne z punktu potrzeb prawa materialnego i właściwie je oceniono, a więc bez naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, co uzasadniało oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a. o jej oddaleniu.