IV SA/Wa 793/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi małoletniego F. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego N. A. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2019r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. znak: [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności po rozpatrzeniu odwołania małoletniego F. S. reprezentowanego przez matkę N. A. od decyzji Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2018 nr [...] – stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U z 2018 r., poz. 511 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej : k.p.a.). Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zapadło w następującym stanie faktycznym. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzekł o niepełnosprawności małoletniego F. S. ur. [...] listopada 2008r. Decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu 21 grudnia 2018r. i odebrana przez przedstawiciela ustawowego małoletniego tj. N. A (matka). Przedstawiciel ustawowy małoletniego w dniu 24 grudnia 2018r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 2018r. W dniu 4 stycznia 2019r. przedstawiciel ustawowy małoletniego wniósł odwołanie od ww. orzeczenia i prośbę o przywrócenie terminu. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał na brzmienie art. 127a § 1 i 2 k.p.a. oraz podniósł, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 2018r. stało się ostateczne i prawomocne z dniem 24 grudnia 2018r. tj. w chwili doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Tym samym, zdaniem organu, w sprawie zaistniała niedopuszczalność wniesienia odwołania wynikająca z ostateczności i prawomocności decyzji, gdyż w chwili doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez Stronę orzeczenie jest niewzruszalne. Niezgadzając się z powyższym orzeczeniem przedstawiciel ustawowy małoletniego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono odnosząc się do zapisów pkt 7 orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...], że istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji F. S. A zatem, zdaniem przedstawiciela ustawowego, istnieje potrzeba aby w decyzji o niepełnosprawności orzeczono również o konieczności sprawowania takiej opieki przez matkę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019r. stwierdzającym niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2018r. i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz dotychczasowy przebieg sprawy Sąd uznał, iż skarga została wniesiona na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] mimo, iż w treści skargi jest mowa o orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2018r. znak: [...]. To bowiem wskazane wyżej postanowienie może być jedynie przedmiotem skargi do Sądu i badania przez Sąd. Nadto to ono powoduje, że orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2018r. nie może być w istocie przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy. Sąd wskazuje również, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019r. (o nr wskazanym na wstępie), którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu [...] grudnia 2018r. (nr wskazany na wstępie ). Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od orzeczenia o zaliczeniu małoletniego F. S. do osób niepełnosprawnych. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany powyżej przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią pozostaje skuteczność zrzeczenia się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji. Następstwem zrzeczenia się przez skarżącą odwołania, jest ostateczność decyzji ( art. 127a Kpa ) wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Rozważając tę kwestię należy na wstępie przypomnieć, że zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do art. 1 pkt 31 tej ustawy dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Komentowany przepis nie określa przesłanek wykonania prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania ("strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania"), a zatem podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione od niczym nieskrępowanej, autonomicznej woli strony postępowania. Organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma przy tym kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa, w szczególności czy jest ono zgodne z interesem strony zrzekającej się. Niedopuszczalne jest również nakłanianie strony do zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ powinien jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa ostatecznie pozbawia stronę prawa do sądu. Strona, która zrzekła się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania (podobnie: wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1173/18, publ. na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji wniesione zostało przed upływem 14 dni od daty doręczenia skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności. W treści odwołania co prawda brak jest wyraźnego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednakże treść zarówno złożonego odwołania jak również wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania z dnia 4 stycznia 2019r. wskazują na brak dostatecznego pouczenia o skutkach prawnych zrzeczenia się środka odwoławczego, co wynika również wprost z pouczenia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu a co powinno skłonić organ do potraktowania odwołania jako pisma zawierającego również oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności, a co najmniej do uznania, że intencją skarżącej było powołanie się na wady oświadczenia woli w zakresie złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (oświadczenie z dnia 24 grudnia 2018r.). Kwestie wad oświadczenia woli, które mają wpływ na skuteczność dokonanej czynności prawnej regulują przepisy art. 84 i następne kodeksu cywilnego. W myśl art. 88 k.c. dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczająca jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Zatem wniesienie odwołania jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków złożenia wcześniejszego oświadczenia woli. Oceniając skuteczność uchylenia się od skutków prawnych złożonego przez skarżącą w dniu 24 grudnia 2018 r. oświadczenia, przyjąć należy zdaniem Sądu, że błąd, co do czynności prawnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego należy rozumieć szeroko, jako niezgodne z rzeczywistością wyobrażenie o czynności, a co więcej niezgodność ta może dotyczyć nie tylko faktów, lecz również prawa (stanowisko to jest utrwalone zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze – np.: postanowienie SN z 21 lutego 1973 r., III CRN 415/72, Lex nr 296231, wyrok SN z 24 stycznia 1974 r., II CR 761/73, Lex nr 318787, OSPiKA 1975, nr 11, poz. 238 - z glosą A. Kleina, wyrok SN z 29 października 2010 r., I CSK 595/2009, Lex nr 2573751, z glosą T. Czecha). Przyjmując, że skarżąca działała w błędzie organ powinien również rozważyć poprawność i skuteczność pouczenia przedstawiciela małoletniego o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Pouczenie zawarte w decyzji sprowadza się do wskazania skutku w postaci "prawomocności i ostateczności" orzeczenia o niepełnosprawności. "Prawomocność i ostateczność decyzji" są pojęciami ustawowymi, które dla osoby nieposiadającej wiedzy prawniczej nie są z pewnością zrozumiałe. Tymczasem istota pouczenia polega na przekazaniu adresatowi czytelnej, zrozumiałej informacji i to w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać i ją zrozumieć. W ocenie Sądu zastosowanie wobec przedstawiciela ustawowego małoletniego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nienależyte zrealizowanie przez organy administracyjne obowiązków informacyjnych w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy, co najmniej przedwcześnie przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania bez uprzedniego rozważenia skuteczności uchylenia się przez skarżącą od skutków oświadczenia złożonego 24 grudnia 2018r. W tych okolicznościach stanu faktycznego oraz prawnego skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowi podstawę do jego uchylenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. W szczególności organ winien rozważyć, czy złożone odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu w zestawieniu z oceną poprawności sformułowanego wobec skarżącego reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do odwołania stanowią elementy oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych podjętych czynności procesowych, a tym samym czy w okolicznościach sprawy można przyjąć skuteczność zrzeczenia się przez przedstawiciela ustawowego małoletniego F. S. prawa do wniesienia odwołania.