II OSK 1772/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1860/16 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1860/16 oddalił skargę T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. T. D., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia organu z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego; 2. art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że inną uzasadnioną przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] nakazującą rozbiórkę budynku inwentarskiego na działce, położonej w Ł., stanowi istniejący w obrocie prawnym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 198/06 oddalający skargę skarżącej na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...]; 3. art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...], mimo to, że ten przepis prawa nakazuje organom administracji publicznej przestrzeganie z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, czego skutkiem w przypadku wszczęcia postępowania może być stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Podnosząc powyższe zarzuty, T. D. wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołany przepis określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli sąd administracyjny uchyli się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd nie uchylił się zatem od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, której dokonał pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z kolei z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Okoliczność, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie może stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie wskazanych przepisów należy w takiej sytuacji powiązać z naruszeniem innych przepisów postępowania lub prawa materialnego, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zostały naruszone przez organ administracji, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 19 i art. 61a § 1 K.p.a., w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., dlatego nie może ich naruszyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., prawidłowo natomiast stwierdził, że postanowienie to nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 198/16 oddalił skargę T. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...]. Zasadnie też Sąd przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Powołany w cytowanej uchwale art. 157 § 3 K.p.a. został wprawdzie uchylony z dniem 11 kwietnia 2011 r., mocą art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nie ulega jednak wątpliwości, że zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci prawomocnego wyroku oddalającego skargę od decyzji zakwestionowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności należy uznać za uzasadnioną przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania "nieważnościowego". W aktualnym stanie prawnym wniosek taki należy zatem załatwić poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. Powołana uchwała posiada zatem tzw. ogólną moc wiążącą, na co jednoznacznie wskazuje treść art. 269 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z nim, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Uzasadnienie wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 198/06 nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, kontrolując legalność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak: [...], rozważył okoliczności, które odpowiadają przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji, określonym w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłance wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W takiej sytuacji prawomocny wyrok oddalający skargę wyłącza dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wniesione żądanie wkracza bowiem w tej sytuacji w zakres oceny sądu objętej powagą rzeczy osądzonej. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2007 r. stanowi więc tzw. przedmiotową przeszkodę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. Dlatego, jako już wyjaśniono wnoszącej skargę kasacyjną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14 (wydanego w sprawie dotyczącej wniosku T. D. z 2013 r. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), organ administracji nie może formułować ocen i wniosków dotyczących meritum żądania. Każdy wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji zostanie bowiem rozpatrzony w ten sam sposób – wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego, jedynie na marginesie należy wyjaśnić wnoszącej skargę kasacyjną, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 – stan prawny na dzień wydania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r.) organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Nie może więc budzić jakichkolwiek wątpliwości, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] był Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Wojewoda Podkarpacki. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.