I OSK 2459/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Publicznej Szkoły Podstawowa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 25/17 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 25/17, po rozpoznaniu skargi J. G. na bezczynność Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2016 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. G. zwróciła się do Szkoły Podstawowej w [...] o przesłanie skanu umów zawartych przez Szkołę na obsługę prawną w 2016 r. Następnie pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej. Ponadto domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że organ nie udostępnił jej żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że organ w sprawie pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Podkreślił, że ocena, czy doszło do bezczynności, nie może pomijać okoliczności okresu w jakim wniosek i skarga zostały złożone. Jest to bowiem okres świąteczny, w którym spora ilość pracowników organu korzystała z prawa do urlopu. Jest to również okres sprawozdawczości i przygotowywania stosownych informacji dla organów nadzorujących i kontrolujących organ. Organ przechodzi rozbudowę, trwa szereg prac remontowych, które w dużym stopniu utrudniają jego pracę. Podniesiono, że skarżąca nie żądała od organu informacji, czy zawarł umowę o obsługę prawną w 2016 r., ale żądała informacji polegającej na przesłaniu skanu umów. Z przyczyn obiektywnych organ nie mógł przesłać skanu dokumentów, których nie miał i które nie powstały, a zatem dokumentów, które nie istniały. W istocie, więc milczenie organu było w pełni uzasadnione, gdyż nie można było udostępnić stronie informacji, która nie powstała i nigdy nie istniała. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uwzględnił skargę J. G. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie zaś z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Przytaczając dalszą treść powołanego przepisu Sąd wskazał, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Następnie Sąd wyjaśnił, że mając tak zakreślone ramy działania bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żadnej (np. informacji o braku żądanej informacji) czy żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ do dnia rozprawy nie udzielił odpowiedzi na wniosek. Konieczne zatem stało się zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i jednoczesne stwierdzenie, że z uwagi na długi okres bezczynności (brak jakiejkolwiek reakcji) miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych też względów zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w [...]. Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zasadne było wydanie wyroku oddalającego skargę, z uwagi na okoliczność, iż żądana przez wnioskodawczynię informacja nie była w posiadaniu i dyspozycji organu; 2. art. 149 § 1 pkt 1, 2, 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną w postaci dokumentu, którego nigdy nie wygenerował i poprzez błędne uznanie, że pomimo obiektywnego nieistnienia informacji publicznej, o udostępnienie której skarżąca wnosiła, organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi, że takiej informacji nie ma i udzielenie odpowiedzi po upływie 14-dniowego terminu stanowiło naruszenie prawa; 3. art. 149 § 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy organ nie był zobowiązany do jakichkolwiek odpowiedzi, gdyż żądana informacja obiektywnie nie istniała, a organ nie jest i nie był zobowiązany do odpowiadania wnioskodawczyni, że informacja nie istnieje; 4. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy żądany dokument obiektywnie nie istnieje, okoliczność jego nieistnienia i tym samym obiektywna niemożność jego udostępnienia też jest informacją publiczną; 5. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo do uzyskania od organu wiadomości, że dany rodzaj informacji, którego wnioskodawca żąda obiektywnie nie istnieje; 6. art. 10 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że organ był zobowiązany do udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi, w sytuacji gdy wniosek dotyczył dokumentu (informacji), która obiektywnie nigdy nie istniała i poprzez pominięcie okoliczności, iż wnioskodawczyni określa we wniosku rodzaj i zakres informacji, której od organu oczekuje; 7. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo, iż przepis ten nie powinien być zastosowany ze względu na to, iż organ nie dysponował obiektywnie żądaną informacją albowiem żądany dokument nigdy nie powstał i poprzez błędne przyjęcie, że wobec tej sytuacji organ był zobowiązany w terminie 14 dni udzielić odpowiedzi, że informacji nie posiada; 8. art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w ten sposób, że te przepisy określają sposoby zachowania się organu w sytuacji, kiedy nie może on zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy i nie przewidują one obowiązku udzielania odpowiedzi, że organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, gdyż w ogóle ona nie powstała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczym problemem w sprawie jest kwestia oceny czy po stronie organu zaistniał obowiązek reakcji wobec wniosku, który obiektywnie nie mógł być uwzględniony, gdyż żądany rodzaj informacji publicznej (dokument) nigdy nie powstał. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w przypadku gdyby taki dokument obiektywnie powstał organ byłby zobowiązany do jego udostępnienia. Nie ulega również wątpliwości, że rodzaj żądanej informacji (dokument), mający postać umowy o obsługę prawną nigdy nie powstał, gdyż organ nigdy takiej umowy nie zawierał. Z przyczyn obiektywnych, organ nie mógł zatem zadośćuczynić wnioskowi, gdyż żądany rodzaj informacji nigdy obiektywnie nie zaistniał. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że wnioskodawczym nie zwracała się z prośbą o udzielenie informacji publicznej czy skarżący zawarł umowę o obsługę prawną. Założyła bowiem, że organ taką umowę zawarł i wobec tego błędnego założenia, zażądała takiej umowy w formie elektronicznej. Wniosek nie budził zatem wątpliwości co do co jego treści i zakresu żądania. Gdyby wniosek był sformułowany w ten sposób, że wnioskodawczyni oczekuje odpowiedzi na pytanie czy organ zawarł umowę o obsługę prawną bez wątpienia WSA w Bydgoszczy miałby rację, stwierdzając, że nie udostępniono informacji publicznej. Jednak wnioskodawczyni nie żądała takiej informacji, a żądała skanu dokumentu, który obiektywnie nie istniał. Te okoliczności powinny były doprowadzić WSA w Bydgoszczy do wniosku, że organ w tej sytuacji nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zobowiązuje organu do udzielenia odpowiedzi, że żądany rodzaj informacji w ogóle i obiektywnie nie istnieje. Tym samym organ nie był zobowiązany do udostępniania jakiejkolwiek informacji czy udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi. Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu - jak wynika z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej – sprowadza się do ustalenia czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji jest zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek w sytuacji, gdy żądana informacja obiektywnie nie istniała (nie jest w jego posiadaniu). Wobec tak zarysowanej istoty sporu, jak również wobec treści postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zarzuty te należy rozpoznać łącznie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. Wyjaśnić również należy, że dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 u.d.i.p. oraz, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub podjął inne ustawą określone czynności we wskazanym ustawą terminie, stosownie do treści art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy przy tym podkreślić, że organ obowiązany jest do udostępnienia żądanej informacji publicznej gdy jest w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w [...], jako podmiot jednostki organizacyjnej Gminy w [...], realizujący zadania własne gminy w zakresie edukacji, stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskowane informacje, tj. skany umów dotyczących obsługi prawnej, objęte są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się bowiem, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Umowy o świadczenie usług prawnych zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych związane są z realizacją zadań o charakterze publicznym i są finansowane ze środków publicznych. Zatem ewentualne umowy dotyczące obsługi prawnej podmiotu publicznego stanowią informację publiczną. Kwestię sporną stanowi natomiast czy adresat wniosku obowiązany jest do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji w sytuacji, gdy stwierdzi, że żądanej informacji nie posiada, gdyż informacja ta obiektywnie nie istniała. Udzielając odpowiedzi na to pytanie wskazać należy, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, a nadto gdy dana informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Oczywiste jest, że w sytuacji gdy adresat nie posiada żądanej informacji, z przyczyn obiektywnych, nie jest w stanie zadośćuczynić wnioskowi. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W konsekwencji , w razie skierowania wniosku złożonego na podstawie przepisów u.d.i.p. organ, do którego wniosek wpłynął, obowiązany jest podjąć działanie w formie: 1. czynności materialno-technicznej poprzez udostępnienie tej informacji, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo 2. pisma informującego wnioskodawcę, że wezwany organ nie jest zobowiązany do jej udzielenia, gdyż nią nie dysponuje (nie posiada żądanej informacji) albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać (art. 4 ust. 3 u.d.i.p., albo 3. pisma informującego, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), albo 4. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. ze wskazaniem podstaw tej oceny, albo 5. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) względnie o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji zatem gdy organ żądanej informacji nie posiada lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to jego obowiązkiem jest poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie. Nie wystarczy przy tym jedynie złożenia oświadczenia w tej materii, lecz twierdzenie to powinno być wsparte wyjaśnieniem. Udzielenie takiej informacji na złożony wniosek traktowane jest wówczas jako udzielenie informacji. Brak poinformowania żądającego udostępnienia informacji publicznej o nieposiadaniu tej informacji przez adresata (tj. przez podmiot zobowiązany), a także brak wiarygodnego wyjaśnienia powodów takiego stanu rzeczy naraża adresata wniosku na zarzut pozostawania w bezczynności. Z powyższego wynika, że bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie. Ponadto z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji bądź żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokonanie wskazanych czynności, w terminie określonym przepisami u.d.i.p., usuwa stan bezczynności adresata wniosku w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej pozostał bez odpowiedzi. Adresat wniosku nie udzielił również odpowiedzi na złożony wniosek po wniesieniu skargi. Informacja o tym, że żądana informacja nie powstała i nigdy nie istniała została zawarta dopiero w odpowiedzi na skargę. Powyższa wzmianka nie czyni jednak zadość obowiązkom organu w zakresie rozpoznania wniosku, gdyż organ nie skierował bezpośrednio do wnioskodawcy zawiadomienia, że nie posiada żądanej informacji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązał do jego rozpoznania zgodnie formą przewidzianą w przepisach u.d.i.p. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 10, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. należało uznać za nieuzasadnione. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność organu jest art. 149 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] jest organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne, a więc jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sąd ten stwierdził ponadto, że organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony wniosek. Z tego względu Sąd pierwszej instancji, dążąc do zapewnienia realizacji ustawowego celu dostępu obywatela do wiedzy o działaniach władzy publicznej i doprowadzenia do podjęcia przez organ działania określonego w przepisach u.d.i.p. – uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w [...] do rozpatrzenia wniosku J. G. z dnia 18 grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie. Ponadto Sąd, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono natomiast żadnych argumentów podważających stanowisko Sądu. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., to tym samym nie mógł naruszyć art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.