III SA/Wr 95/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z L. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J.K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego (DOR, Dyrektor OR, organ II instancji) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: KBP, Kierownik BP, organ I instancji) ARiMR w L. z/s/ w R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Z akt sprawy wynika, że strona w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Zadeklarowała działki rolne, zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO), za zazielenienie, redystrybucyjną oraz związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno o łącznej powierzchni 3,96 ha, w tym działkę o identyfikatorze [...] o pow. 0,77 ha. Kontrola administracyjna wykazała, że działka [...] o pow. 0,77 ha znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) i wg stanu na 31 maja 2018 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. Strona złożyła oświadczenie, że działkę uprawia, a [...] października 2012 r. osobiście zgłosiła do Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy, ale do tej pory nie uzyskała odpowiedzi (strona załączyła kopię pisma do ANR). Ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Kierownik BP przyznał stronie: JPO, płatność za zazielenienie, redystrybucyjną oraz związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno. Stwierdził organ I instancji, że powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 3,19 ha. Wykluczył organ I instancji z powierzchni deklarowanej do płatności działkę [...] o pow. 0,77 ha z uwagi na brak tytułu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach, u.p.r.s.w.b.) płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła wadliwe ustalenie powierzchni działek kwalifikowanych do płatności. Argumentowała strona, że brak umowy dzierżawy z ANR spowodowany jest wadliwym działaniem Agencji i jej pracowników. Strona działkę uprawiała i nadal uprawia, dopełniła wszelkich formalności i 3 miesiące przed upływem terminu dzierżawy wystąpiła [...] października 2012 r. o przedłużenie umowy, zgodnie z informacjami uzyskanymi z ANR. Zdaniem strona odmowa przyznania płatności jest bezprawna. Ponadto strona wskazała, że bezpodstawnie z działki nr [...] odliczane jest jej 25 arów. Dyrektor OR ARiMR w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji omówił przepisy ustawy o płatnościach, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. (dalej: rozporządzenie 1307/2013). Dokonując ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że rozstrzygnięcie Kierownika BP nie narusza prawa. Argumentował Dyrektor OR, że ustalenia w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek dokonane zostały zgodnie z zasadami i na warunkach wynikających z przepisów. Odnośnie działki [...] o pow. 0,77 ha powołał organ przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, z którego wynika, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów, a strona takiego nie przedłożyła. W zakresie żądania strony doliczenia 25 arów do działki [...] Dyrektor OR wyjaśnił, że strona we wniosku zadeklarowała ww. działkę wskazując na pow. 2,58 ha, a zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach, to strona kształtuje zakres swojego żądania i organ nie ma możliwości modyfikowania wniosku, może jedynie dokonać weryfikacji jego prawidłowości. Zauważył organ, że przepisy pozwalają na dokonanie zmian we wniosku, ale może to nastąpić wyłącznie w określonym czasie. Wskazał organ na przepisy: - art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (DZ.Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r.), które przewidują możliwość zmiany wniosku; - art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48, dalej: rozporządzenie nr 640/2014); - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 897, dalej: rozporządzenia MRiRW). Na podstawie ww. aktów prawnych organ wyjaśnił, że rolnik może zgłaszać poprawki na dokonanie zmiany w uprzednio zgłoszonym wniosku po terminie 31 maja, a w 2018 r. zgodnie z rozporządzeniem MRiRW po 15 czerwca, ale przed ostatecznym terminem na złożenie wniosku (w 2018 r. było to 15 czerwca plus 25 dni), przy czym dla działek zgłoszonych do płatności w tym terminie stosuje się zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystaniem danych działek rolnych. W odniesieniu do skarżącego oznacza to, że jego wniosek dotyczący płatności za 2018 r. w zakresie działek (powierzchni) niezadeklarowanych we wniosku mógł podlegać rozpatrzeniu tylko w sytuacji, kiedy zostałby zmieniony do 10 lipca 2018 r. w sprawie strona terminu tego nie dochowało, a zatem organ nie miał podstaw aby uwzględnić żądanie strony zawarte w odwołaniu. W skardze do Sądu na decyzję Dyrektora OR, strona zakwestionowała prawidłowość wydanej decyzji. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona powołała się na wadliwość działania ANR, która jej zdaniem ponosi pełną winę za brak przedłużenia umowy dzierżawy. Strona ze swej strony dopełniła wszelkich formalności, a ANR ani nie przesłał stronie przedłużenia umowy ani nie wezwał do jej podpisania. Ponadto odnośnie działki nr [...] strona zarzuciła brak uwzględnienia powierzchni większej o 25 arów. Wskazała strona, że Dyrektor OR ARiMR przyznał jej w tym zakresie rację w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., którą strona załączyła do skargi. Wniosła strona o zobowiązanie przez Sąd ANR do wydania stronie umowy dzierżawy na działkę należącą do ZWRSP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, przy czym u podstaw uchylenia decyzji legły argumenty odmienne aniżeli prezentowane w skardze. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję - w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 - według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego części wnioskowanych przez nią płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2018 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli: 1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz 2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 347 z 20.12.20013 r. str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przewidziano, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Zagadnienie uzależnienia przez ustawodawcę krajowego przyznania płatności od posiadania przez rolnika na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Poglądy akceptujące wprowadzenie takiego wymogu w ustawodawstwie krajowym, tj. zarówno w ustawie o płatnościach (art. 18 ust. 4), jak i w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 627) (art. 20 ust. 4) - zostały wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i tut. Sądu (por. m.in. wyroki WSA z dnia 25.10.2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 22 sierpnia 2018 sygn. akt V SA/Wa 249/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie obecnym podziela przedstawiany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd odwołujący się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in. jedynie w części wskazującej, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Odmienne stanowisko ma natomiast Sąd w zakresie spełnienia przez przepisy krajowe kolejnego warunku, do jakiego odwołuje się wyrok TSUE, tj. zachowania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności oraz równego traktowania. Sąd prezentuje w tej kwestii pogląd zbieżny z zawartym w orzeczeniu z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 33/19 (dostępne w CBOSA). Jak bowiem wskazał TSUE w ww. wyroku mimo braku wymogu dysponowania tytułem prawnym w przepisach wspólnotowych, przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. (podkreśl. Sądu) W ocenie Sądu w odniesieniu do płatności takich, jak w sprawie, w świetle obowiązujących przepisów zasadne jest stwierdzenie, że państwa członkowskie mają swobodę uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Rozporządzenie zarówno w definicjach pojęć (rolnik, gospodarstwo rolne, działalność rolnicza, hektar kwalifikowany...), jak również w poszczególnych przepisach nie odwołuje się do tytułu prawnego do gruntu jako kryterium, od którego uzależnione są uprawnienia czy obowiązki związane z płatnościami. Przepisy ww. rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. Jednocześnie przy ocenie, czy wprowadzenie wymogu ważnego tytułu prawnego (na dzień 31 maja danego roku) jako kryterium ubiegania się płatność, trzeba uwzględnić pozostałe uregulowania dotyczące systemu wsparcia dla rolników. Jak wskazano w pkt 58 wyroku C- 375/08 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa wspólnotowego należy brać pod uwagę nie tylko ich brzmienie, lecz także kontekst oraz cele uregulowania, którego stanowią one część (wyroki: z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie C-34/05 Schouten, Zb.Orz.. s. I-1687, pkt 25; z dnia 24 maja 2007 r. w sprawie C-45/05 Maatschap Schonewille-Prins, Zb.Orz. s. I-3997, pkt 30). Z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) wynika, że (motyw 39, 43): (39) W celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 18 . W przypadkach naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego, gdy na mocy unijnych aktów prawnych nie zostały ustanowione szczegółowe przepisy dotyczące kar administracyjnych, państwa członkowskie powinny nakładać kary krajowe, które powinny być skuteczne, odstraszające i proporcjonalne. (43) Państwo członkowskie powinno ustanowić i prowadzić zintegrowany system zarządzania i kontroli ("zintegrowany system") w odniesieniu do niektórych płatności przewidzianych w rozporządzeniu (UE) nr 1307/2013 oraz w rozporządzeniu (UE) nr 1305/2013. Aby poprawić skuteczność i monitorowanie wsparcia unijnego, państwa członkowskie należy upoważnić do korzystania ze zintegrowanego systemu w odniesieniu do innych systemów wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich: Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Z kolei art. 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że 1. Zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot. 2. Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549) i aktów wykonawczych, uznać zatem należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Z przepisów wynika także, że państwa członkowskie korzystają z zakresu swobodnego uznania przy wdrażaniu systemów oraz wyborze środków krajowych, które uznają za konieczne dla skutecznego zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom oraz ich karania. W tym miejscu można zatem stwierdzić, że samo wprowadzenie w ustawie o płatnościach wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntu nie stanowi samo w sobie przekroczenia kompetencji przez ustawodawcę krajowego. Jednakże, co zdaniem Sądu w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie przy ocenie wprowadzonego w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wymogu -korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że ww. zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji (podkreślenie tut. Sądu). W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 w/w wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta (proporcjonalności i równego traktowania) była przestrzegana. Sąd dokonując oceny przedmiotowej sprawy pod kątem dochowania ww. zasad stoi na stanowisku, że wprowadzony wymóg tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWRSP narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. Przede wszystkim przyjęty wymóg tytułu prawnego nie realizuje celu jakim jest zapobieganie czy eliminacji nadużyć w korzystaniu z płatności, w sposób gwarantujący równość traktowania wszystkich wnioskodawców. W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia w jaki sposób zachowana zostaje zasada równego traktowania i brak charakteru dyskryminującego w okolicznościach, kiedy podmioty, których sytuacja jako wnioskodawców jest jednakowa tzn. nie posiadają tytułu prawnego do gruntu, ale użytkują ziemię i w stosunku do jednych ustawodawca dla możliwości uzyskania płatności domaga się od nich określonego dokumentu, a w stosunku do drugich nie. Zasada równego traktowania, wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane odmiennie, chyba że traktowanie takie jest obiektywnie uzasadnione. Poszanowanie zasady niedyskryminacji wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawach połączonych C-87/03 i C-100/03 Hiszpania przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-2915, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Sąd nie znajduje uzasadnienia dla różnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o płatności z uwagi na kryterium charakteru ziemi (gruntów), tzn. prywatna, państwowa. Takim uzasadnieniem nie jest wskazywany cel – walka z nadużyciami. Zdaniem Sądu brak tytułu prawnego rodzi takie samo ryzyko nadużycia po stronie osób posiadających ziemię z zasobów prywatnych, jak i z zasobu ANR. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że nadużycia czy też ich dominująca skala występują wyłącznie po stronie podmiotów użytkujących ziemię państwową bez posiadania ważnego tytułu prawnego. Nadużycia i nieprawidłowości występują niezależnie od charakteru ziemi. O płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą i wbrew celowi wynikającemu z przepisów unijnych. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Podkreślić trzeba, że kwestia braku tytułu do gruntu prowadząca w efekcie do nadużycia czy nieuczciwego korzystania z gruntów, winna być odnoszona wyłącznie w odniesieniu do naruszenia przepisów unijnych. Przy ocenie zasadności wprowadzenia w przepisach krajowych dodatkowych wymogów odnośnie uzyskania płatności, bierze się pod uwagę realizację celów i przepisów unijnych. Natomiast kwestie związane z dochowaniem innych przepisów i celów krajowych (np. prawa cywilnego, ochrona gruntów państwowych) w kontekście realizacji celów przepisów unijnych - nie mają znaczenia. Okoliczność, że w przypadku gruntów państwowych znany jest właściciel i jest wymóg umowy pisemnej, nie wyklucza sytuacji, że osoba która takiego tytułu prawnego nie ma, mimo to ziemię użytkuje w zgodzie z celami unijnymi. Jako nieprzekonującą w kontekście zachowania zasady równego traktowania ocenia Sąd argumentację, że podmioty prywatne mają często nieuregulowaną sytuację prawną i nałożenie na nie wymogu legitymowania się tytułem prawnym uniemożliwiłoby im korzystanie z płatności. Jak pokazuje praktyka (i niniejsza sprawa) kwestia nieuregulowanej sytuacji prawnej dotyczy również ziemi wchodzącej w skład Zasobu. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Ponadto Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania, którego celem jest nadużycie, nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów należących do innych niż państwowe osób. I, jak już Sąd wskazywał bez znaczenia - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. Regulacja krajowa powoduje bowiem odmienne traktowanie rolników użytkujących ziemię z ZWRSP nie dysponujących tytułem prawnym do gruntu względem rolników użytkujących inne grunty także bez tytułu prawnego, co stawia pierwszą grupę w sytuacji gorszej. Powyższe prowadzi także do sytuacji, że pierwsza grupa znajduje się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej wobec ich konkurentów. Takiej odmienności traktowania nie uzasadnia powoływany cel – walka z nadużyciami, ponieważ ryzyko nadużyć występuje w przypadku obu grup podmiotów. Nie uzasadnia jej także specyfika i praktyki krajowe, ponieważ sytuacja prawna w jakiej znajdują się podmioty z obu grup może być w jednakowym stopniu wywołana działaniami i praktykami, na które nie mają oni wpływu (brak ważnego tytułu prawnego do gruntu z ZWRSP nie jest wyłączną winą/zaniechaniem osoby użytkującej ten grunt). Zdaniem Sądu wprowadzony wymóg nie wpisuje się również w zasadę proporcjonalności. Realizacja celu – walka z nadużyciami w dziedzinie płatności, poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących wyłącznie pewnej grupy podmiotów w praktyce powoduje skutki nieproporcjonalne do zamierzonego celu. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej dla rolników użytkujących grunty wchodzące w skład ZWRSP - jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić stosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego ww. zasady prawa wspólnotowego. Jako uzasadnione ocenia natomiast Sąd stanowisko organów odnośnie braku podstaw do uwzględnienia żądania strony (zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji) dotyczącego zwiększenia, przy przyznawaniu płatności, powierzchni działki nr [...] o 25 arów. Przepisy normujące kwestię przyznawania płatności (unijne i krajowe) normują warunki i terminy składania wniosków. Wprowadzenie określonych zasad i terminów dotyczących składania wniosków podyktowane jest zarówno celem, aby pomoc wypłacana beneficjentom trafiała do nich w określonym czasie, tak aby mogła ona zostać skutecznie wykorzystana (motyw 27 rozporządzenia nr 1306/2013), a jednocześnie niezbędne jest to dla potrzeb możliwości planowania i przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy. Powyższe wynika wprost m.in. z motywu 15 i 16 rozporządzenia nr 640/2014: Przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów. Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. (15) Punktualne składanie przez beneficjentów wniosków o przydział uprawnień do płatności lub, w stosownych przypadkach, o zwiększenie wartości uprawnień do płatności, ma duże znaczenie dla państw członkowskich, aby mogły one ustalać uprawnienia do płatności w odpowiednim czasie. Składanie tych wniosków po terminie powinno być zatem dozwolone jedynie w tych samych dodatkowych terminach, jak w przypadku składania po terminie wszelkich wniosków o przyznanie pomocy. Należy także stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. (16). Z obowiązujących przepisów wynika, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 (organ wadliwie powoła art. 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, ale wadliwość ta nie wpływa na wynik sprawy), istnieje możliwość określonej zmiany wniosku, ale we wskazanym terminie do 31 maja danego roku. Jednocześnie na zasadzie odstępstwa państwa członkowskie mogą ustalić wcześniejszy ostateczny termin zgłaszania takich zmian. Termin ten nie może jednak przypadać wcześniej niż 15 dni kalendarzowych od ostatecznego terminu na złożenie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, który to termin ustanowiono zgodnie z art. 13 ust. 1. Ostateczne terminy przypadają nie później niż dnia 15 maja każdego roku. A według art. 13 rozporządzenia nr 640/2014: 1. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek szczególnych środków wprowadzanych przez państwa członkowskie odnośnie do konieczności składania dokumentów uzupełniających w należytym terminie, aby umożliwić planowanie oraz przeprowadzenie skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również do wniosków o wsparcie, dokumentów, umów oraz innych deklaracji, które należy przedstawić właściwym organom, jeśli takie wnioski o wsparcie, dokumenty, umowy lub deklaracje stanowią o kwalifikowalności do danej pomocy lub wsparcia. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie dotyczyło kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy lub wsparcia. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. 2. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, jeżeli beneficjent systemu przewidzianego w art. 46 i 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 25 , który podlega również obowiązkowi przestrzegania zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 92 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, nie przedstawi formularza jednolitego wniosku w ostatecznym terminie, o którym mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, stosuje się zmniejszenie o 1 % za każdy dzień roboczy. Maksymalna wartość zmniejszenia jest ograniczona do 25 %. W odniesieniu do restrukturyzacji i przekształcenia odsetek zmniejszenia stosuje się do całkowitej kwoty płatności związanych ze środkami przewidzianymi w art. 46 i 47 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 podzielonej przez 3. 3. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie. A zatem wnioskodawca może zgłaszać poprawki w uprzednio zgłoszonym wniosku po terminie 31 maja (do 25 dni), przy czym dla działek zgłoszonych do płatności w tym terminie stosuje się zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystaniem danych działek rolnych. Ponadto w 2018 r. w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. przewidziano, że "W 2018 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 15 czerwca.". Tym samym w 2018 r. zmiany we wniosku dopuszczalne były po 15 czerwca w okresie do 25 dni, czyli do 10 lipca 2018 r. W przypadku skarżącego dokonanie zmian we wniosku było niedopuszczalne. Zasadnie wskazał organ, że jego wniosek dotyczący płatności za 2018 r. w zakresie działek (powierzchni) niezadeklarowanych we wniosku mógł podlegać rozpatrzeniu tylko w sytuacji, kiedy zostałby zmieniony do 10 lipca 2018 r. w sprawie strona terminu tego nie dochowało, stąd też organ nie miał podstaw aby uwzględnić żądanie strony zawarte w odwołaniu. Nieuprawnione są tym samym zarzuty skargi formułowane pod adresem ww. kwestii nieuwzględnienia zmian we wniosku. Mając na uwadze omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić stosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.