II OSK 3249/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2878/18 w sprawie ze skargi E.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., VII SA/Wa 2878/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 3 października 2018 r., [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 14 sierpnia 2018 r., [...]. Ostatnią z wymienionych decyzji Główny Inspektor – po rozpatrzeniu wniosku E.A. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 29 maja 2018 r., [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powyższy wyrok poprzedziły następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z dnia 20 lipca 2016 r. M.G. i D.G. wnieśli o wszczęcie postępowania dotyczącego budynku stodoły na działce X w Kundziczach w gminie S., w zakresie zbadania legalności rozbudowy tego budynku, która ich zdaniem miała miejsce w 1984 r. (k. 1-15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). 8 sierpnia 2016 r. przeprowadzono na działce X kontrolę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej "Powiatowym Inspektorem") ustalił w jej trakcie, że na działce X wykonano dobudowę do istniejącego budynku stodoły o wymiarach 7,95 x 9,95 m. Dobudowa została wykonana na słupach betonowych o wymiarach 0,35 x 0,35 m i wysokości 2,85 m. Ściany dobudowy od posadzki betonowej są wylane z betonu na wysokość 1,25 m od strony działki Y, a od strony działki własnej na wysokość 1,25 m oraz 0,70 m, natomiast jedna ściana jest betonowa na całej wysokości. Pozostałe części ścian wykonano z bali drewnianych. Dach budynku ma konstrukcję drewnianą, dwuspadową i jest pokryty eternitem falistym. Wody opadowe są odprowadzane na działkę własną. Budynek posiada instalację elektryczną. Do dobudowy prowadzą wrota drewniane, dwuskrzydłowe o wymiarach 3,75 x 2,85 m. Na podstawie dokumentów okazanych przez E.A. w trakcie kontroli organ ustalił też, że na wykonanie dobudowy stodoły zostało wydane dla G.A., matki skarżącej, pozwolenie (Naczelnika) Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia 2 grudnia 1983 r. (k. 18-20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., [...] Powiatowy Inspektor zwrócił się do Starosty Powiatowego w S. o nadesłanie wspomnianej przez E.A. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] wraz z dokumentacją techniczną (k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Starosta Powiatowy nadesłał powyższą decyzję wraz z kompletną dokumentacją przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2016 r. (k. 35-53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W dniu 23 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził ponowne oględziny spornego obiektu. Ustalono, że rozbudowa stodoły znajduje się w odległości 7 m od budynku gospodarczego na działce sąsiedniej (działce Y – uw. NSA). Ponadto, z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek jest usytuowany równo z ogrodzeniem dzielącym obie posesje. Po dokonaniu ponownych pomiarów ustalono także, że rozbudowa ma wymiary 8,0 x 10,50 m (k. 54-58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 21 września 2016 r., [...] Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. uw. NSA, dalej "K.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stodoły na działce X wskazując, że rozbudowa ta została wykonana legalnie w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie rozbudowy (k. 77-80 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania M.G. i D.G. (k. 87-91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 2 stycznia 2017 r., [...] uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (k. 100-102 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na zmianę wymiarów dobudowy w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wątpliwości organu wzbudziła też kwestia położenia rozbudowanego budynku względem granicy z działką Y. W świetle ustaleń Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości zakończonej postanowieniem z 16 marca 2015 r., [...], badana dobudowa w części znajdowała się na działce należącej do sąsiadów. Dodatkowo, w notatce znajdującej się na planie realizacyjnym dobudowy mowa jest o "uzgodnieniu wykonania dobudowy stodoły w słupach betonowych z warunkiem wykonania ściany murowanej od strony ob. K.E. o pokryciu niepalnym". Tymczasem wskazana ściana była wykonana w taki sposób tylko do wysokości 1,25 m. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 9 marca 2017 r., [...] umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stodoły na działce X (k. 136-138 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na skutek odwołania M.G. i D.G. (k. 146-149 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 260 z późn. zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego ogłoszono w Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – uw. NSA, dalej "P.b.") uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora i nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce X (k. 159-161 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Na wniosek E.A. Główny Inspektor decyzją z dnia 21 maja 2017 r., [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora z uwagi na naruszenie przez ten ostatni organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r., [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 9 marca 2017 r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia (k. 174-175 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r., [...] Powiatowy Inspektor, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. zobowiązał E.A. do sporządzenia i przedstawienia w terminie do 27 lipca 2018 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowanego budynku stodoły na działce X wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z przepisami o ochronie przeciwpożarowej (k. 194-199 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E.A.. Zarzuciła w nim przede wszystkim naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. akcentując, że w 1983 r. nie zatwierdzano projektu budowlanego, stąd współcześnie nie powinno się nakładać na nią obowiązków w oparciu o przepis, który zasadza się na uchybieniu polegającym na istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego projektu budowlanego". Odwołująca się zaznaczyła też, że art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie daje organowi uprawnień do żądania dokumentów wskazanych w kwestionowanej decyzji. E.A. odniosła się także do kwestii pomiarów budynku, które w jej ocenie dokonano nierzetelnie, zwłaszcza, że odległości słupów betonowych określono inaczej w 1982 r. i za każdym razem inaczej w trakcie kontroli z 8 jak i 23 sierpnia 2016 r. Skarżąca zaznaczyła, że faktyczne wymiary rozbudowy istniejące w dacie budowy i też obecnie są jeszcze inne i bardziej zbliżone do pomiarów przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora w dniu 8 sierpnia 2016 r. (k. 5-18 akt administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora) Decyzją z dnia 29 maja 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale też powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b., odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości obiektu, a także w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień, jest odstąpieniem istotnym. Wojewódzki Inspektor zaznaczył dalej, że zatwierdzona dokumentacja w sposób istotny różni się od stwierdzonego stanu rzeczywistego, a więc konieczne jest nakazanie sporządzenia dokumentacji zamiennej, niezależnie od tego, co jest przyczyną zaistniałych istotnych rozbieżności. Organ zwrócił też uwagę, że zarówno przepisy niegdyś obowiązujące jak i współczesne sprzeciwiają się istnieniu obiektu w takim kształcie i technologii jak ustalono, czyli drewnianą ścianą w bezpośredniej bliskości granicy. Konieczne jest zatem zaprojektowanie w projekcie zamiennym odpowiedniego rozwiązania i doprowadzenie obiektu do zgodności z tym projektem w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku i zakończenie postępowania legalizacyjnego (k. 28-30 akt administracyjnych Wojewódzkiego Inspektora). Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. E.A. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. (zob. grupę kart oznaczonych jako "1" akt administracyjnych Głównego Inspektora). W ocenie wnioskodawczyni decyzję z dnia 29 maja 2018 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowano ją do osób nie będących stronami postępowania. E.A. podkreślała, że rozbudowa objęta postępowaniem była przez laty przedmiotem weryfikacji organu (Naczelnika) Urzędu Miasta i Gminy w S.. Wynikało to z okoliczności, że pewne roboty, to jest postawienie słupów betonowych, rozpoczęto bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stan ten kontrolowano 15 października 1982 r. i ustalono wymiary konstrukcji. Wedle tak ustalonych danych sporządzono projekt, a dla mającej powstać finalnie rozbudowy budynku Naczelnik Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] udzielił pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej skoro takie pozwolenie wydano, a odnosiło się ono przecież po części do wykonanych robót, to oznacza, że roboty te niejako legalizowało i legitymowało do kontynuowania samowolnie rozpoczętej budowy. E.A. określiła zaistniałą sytuację jako rodzaj samowoli formalnej, a nie materialnej. Doszło bowiem do uzyskania pozwolenia na budowę dla spornej rozbudowy i choć nastąpiło to w jej trakcie, to nie ma już podstaw do prowadzenia (retrospektywnie) dla obiektu postępowania legalizacyjnego. Skarżąca podkreśliła też, że o zakończeniu rozbudowy zawiadomiono Powiatowego Inspektora, a rozbudowa została zaewidencjonowana w ewidencji budów oddanych do użytku. E.A. podniosła dalej, że w jej ocenie ustalenie współcześnie, to jest podczas kontroli w dniu 23 sierpnia 2016 r., wymiarów rozbudowy budynku jako 8,00 x 10,50 m jest błędne i niezrozumiałe. Wnioskodawczyni wywodziła też, że decyzja z dnia 29 maja 2018 r. nie może się ostać także z tego powodu, że nakazano jej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie daje ku temu podstawy. Ponadto wymaga się od niej uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem do takiego obiektu, jak objęta postępowaniem stodoła, nie jest to potrzebne zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 2117) (akt ten obecnie nie obowiązuje, został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r., Dz. U. poz. 1722 – uw. NSA). Niezależnie, w końcowej części wniosku E.A. zaznaczyła, że w wykazie stron wymieniono Gminę S. oraz Powiatowy Zarząd Dróg w S.. Ani gmina, ani zarząd dróg nie są stronami, a to oznacza, że ziściła się także przesłanka nieważności z art. 154 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r., [...] Główny Inspektor, działając z powołaniem na art. 156 § 1 K.p.a., odmówił E.A. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r., [...]. Przedstawiwszy stan faktyczny i przebieg postępowania organ zwrócił uwagę, że ustalone wielkości rozbudowy stodoły na działce X, czy to podczas pierwszej czy drugiej kontroli (w 2016 r. – uw. NSA) na tyle istotnie odbiegają od wymiarów przyjętych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...], że zasadne było przyjęcie, iż doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Główny Inspektor zaznaczył dalej, że stwierdzenie nieważności decyzji uwarunkowane jest od ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc naruszenia ciężkiego i oczywistego. Zdaniem organu takich wad nie można się dopatrzeć w odniesieniu do decyzji z dnia 29 maja 2018 r., [...]. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. E.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że Główny Inspektor nie rozpatrzył jej zarzutów. Skarżąca ponownie przedstawiła obszerną argumentację uwypuklając fakt, że udzieleniu przez Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r. pozwolenia na budowę [...] towarzyszyły szczególne okoliczności. Pozwolenie to wydano, gdy już istniały słupy stanowiące konstrukcję budynku, a budynek w nie właśnie wbudowano. Słupy te były kontrolowane i obmierzone przez sam organ 15 października 1982 r., a pomiary wówczas przyjęte dalej wpisano do projektu. Zdaniem E.A. samych słupów konstrukcji rozbudowy stodoły nie przesuwano, zresztą trudno byłoby to sobie wyobrazić ze względów ekonomicznych. Decyzją z dnia 3 października 2018 r., [...] Główny Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał decyzję własną z dnia 14 sierpnia 2018 r. w mocy. Podkreślił jeszcze raz, że rozbudowa stodoły na działce X doprowadziła do powstania obiektu o wymiarach odbiegających o więcej niż 2% od wskazanych w pozwoleniu na budowę. Ponadto przy jej budowie nie zachowano warunku wykonania ściany murowanej o pokryciu niepalnym od strony działki sąsiedniej. Tak więc rozbudowa została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Dlatego też zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ nadzoru budowlanego miał obowiązek nakazać sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Główny Inspektor podtrzymał też stanowisko, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r., [...] nie była obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora z dnia 14 sierpnia 2018 r. zarzuciła naruszenie: – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez uznanie, że instytucja istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego z art. 36a ust. 5 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego ma zastosowanie do zalegalizowanych robót budowlanych i zgłoszonych do użytkowania pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i od około trzydziestu lat legalnie użytkowanych; zdaniem skarżącej narusza to zasadę niedziałania prawa wstecz; – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez uznanie, że postępowanie naprawcze dotyczące istotnego odstąpienia od projektu budowlanego ma zastosowanie do projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji legalizacyjnej, a więc innej niż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, które to pozwolenie jest wydawane przed rozpoczęciem budowy; zdaniem skarżącej jest to sprzeczne z ratio legis zastosowanego przepisu; – art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 6 P.b. poprzez pominięcie w postępowaniu naprawczym kwalifikacji odstąpienia od projektu budowlanego dokonanej przez projektanta obiektu budowlanego; – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia warunków zabudowy na rozbudowę stodoły w sytuacji, gdy zastosowany przepis nie daje organowi prawa do nałożenia takiego obowiązku, co powoduje, że zaskarżona decyzja w tej części powinna być uznana za wydaną bez podstawy prawnej; – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez zobowiązanie do pozyskania bliżej nieokreślonych opinii i uzgodnień, w tym uzgodnienia o zgodności z przepisami ochrony przeciwpożarowej w sytuacji, gdy takie obowiązki nie wynikają z przepisów; – art. 15 K.p.a. przez zlecenie organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji w postępowaniu wszczętym z urzędu w sytuacji, gdy wcześniej zostało wszczęte i trwało postępowanie toczące się na podstawie wniosku strony, co dowodzi dualizmu postępowań administracyjnych. Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., VII SA/Wa 2878/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.A.. Przedstawiając motywy orzeczenia zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem była kwestia intertemporalna – kwestia kolizji w czasie przepisów różnych aktów normatywnych odnoszących się do tego samego przedmiotu. Odnosiło się to do zasadności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. do obiektu budowlanego, który niewątpliwie powstał w 1984 r., a więc w momencie, w którym obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) ("P.b. z 1974 r."). Sąd (VII SA/Wa 2878/18) przypomniał, że wedle skarżącej stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. do jej obiektu oznacza naruszenie zakazu działania prawa wstecz (lex retro non agit). Sąd nie uwzględnił tego zarzutu uznając, że stanowisko organów nadzoru budowlanego jest prawidłowe. Kwestie kolizji prawa w czasie w obecnie obowiązującej ustawie – Prawo budowlane uregulowane są przede wszystkim w art. 103 P.b. Przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r., to jest przed 1 stycznia 1995 r.], a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy [tej] ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zasadą obecnie obowiązującego prawa jest więc stosowanie ustawy nowej jako precyzyjniej i zwykle w sposób bardziej dogodny dla obywateli regulującej kwestie prowadzenia prac budowlanych. Sąd (VII SA/Wa 2878/18) wywodził dalej, że przyjętego w sprawie rozwiązania nie należy uznawać za przykład retroaktywności prawa. Jeśli prawo nowe jest bardziej precyzyjne i choćby przez to korzystniejsze dla obywateli, to należy stosować prawo nowe. Nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ani zasad wyrażonych w art. 6 i art. 7 K.p.a. Przechodząc do bardziej szczegółowych zagadnień prawnych Sąd pierwszej instancji wywodził, że przyjmuje się, iż tryb naprawczy uregulowany w obecnie obowiązującej ustawie (art. 50-51 P.b.) ma również zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy P.b. z 1974 r. (lub wcześniejszych), jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono. W ocenie Sądu (VII SA/Wa 2878/18) przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. trafnie więc zastosowano do rozbudowy stodoły położonej na działce X. Sąd zaaprobował więc stanowisko Głównego Inspektora, który w decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r. nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa (w kontekście zastosowania wspomnianego art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Zdaniem Sądu (VII SA/Wa 2878/18) bez wątpliwości można stwierdzić, że rozbudowa stodoły na działce X nastąpiła z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Na poparcie tego stanowiska przedstawił trzy okoliczności. Po pierwsze, zgodnie z projektem budowlanym rozbudowana stodoła miała być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działek, podczas gdy faktycznie sporna ściana rozbudowanej stodoły znajduje się w granicy działek, lub nawet – z uwagi na skorygowane przez sąd powszechny rozgraniczenie działek – w pewnym zakresie na działce należącej do M.G. i D.G.. Po drugie, wymiary dobudowanej części stodoły przekraczają o więcej niż 2% zaplanowaną w projekcie budowlanym długość i szerokość nowej części stodoły. Wskazane kryterium legalności prac budowlanych jest wyraźnie przewidziane w art. 36a ust. 5 pkt 2 w związku z art. 36a ust. 5a pkt 1 P.b. Organ nie może zatem zignorować takiej okoliczności i jeśli ją stwierdził, ma obowiązek prowadzić postępowanie naprawcze. Po trzecie wreszcie, według projektu budowlanego ściana dobudowanej części stodoły położona od strony działki sąsiedniej powinna być w całości murowana lub omurowana, to znaczy powinna posiadać powierzchnię odporną na działanie ognia, tymczasem od wysokości 1,25 m ściana ta jest wykonana z desek drewnianych, a więc nie spełnia warunków przewidzianych przez przepisy o ochronie przed pożarem. Sąd wywodził, że sposób wykończenia ściany granicznej był w projekcie przewidziany bez względu na to, jakie budynki znajdowały się na działce sąsiedniej i w jakiej odległości. Z tego względu, stan naruszenia przepisów regulujących odległości między budynkami położonymi na działce skarżącej oraz obiektami zlokalizowanymi na działce należącej do M.G. i D.G. nie powstał ze względu na inicjatywę budowlaną sąsiadów, lecz wynika wprost z przepisów prawa budowlanego stosowanych do obiektów budowlanych (rozbudowanej stodoły) należących do skarżącej. Dla zgodności z prawem w tym zakresie zabudowa działki sąsiedniej nie ma znaczenia. Natomiast niewątpliwe jest, że niezgodność z projektem budowlanym istniejącej ściany, stanowi konsekwencję sposobu wykonania dobudowanej części stodoły. Niezgodność ta powinna być uznawana za istotne odstąpienie w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a w związku z art. 36a ust. 5a pkt 3 i pkt 4 P.b. Sąd (VII SA/Wa 2878/18) wskazał, że nie miał wątpliwości, iż należało stwierdzić dokonanie przez skarżącą odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. odstępstwa te mają charakter odstępstw istotnych, a więc takich, które uzasadniają bezpośrednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W rezultacie zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut skarżącej o nieprawidłowym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest nietrafny. Tym bardziej więc nie można przyjąć, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. W kontekście powyższego Sąd (VII SA/Wa 2878/18) wyjaśnił, że skarżąca myli oryginalną decyzję o pozwoleniu na budowę z 1983 r. z przewidywanym przez organy nadzoru budowlanego udzieleniem pozwolenia na użytkowanie kwestionowanego obiektu budowlanego (art. 51 ust. 4 P.b.) w wyniku wymaganego przygotowania i zbadania projektu budowanego zamiennego. Z pism skarżącej można bowiem odczytać przekonanie, że nałożenie na nią obowiązku przygotowania projektu budowlanego zamiennego jest bezprzedmiotowe, skoro rozbudowa stodoły została dokonana (według skarżącej) zgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji E.A. prawdopodobnie utożsamia czynności sprawdzające poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę z 1983 r. z czynnościami podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w ramach kolejnych faz postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r. Sąd (VII SA/Wa 2878/18) akcentował dalej, że czynności kontrolne podjęte przez Powiatowego Inspektora w 2016 r. doprowadziły do stwierdzenia, że faktycznie wykonane prace budowlane nie są w pełni zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem w trakcie robót budowlanych doszło do istotnych odstąpień od projektu. Organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek podjąć działania przewidziane przez art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i takie działania zostały faktycznie podjęte – nałożono na skarżącą obowiązek przygotowania projektu budowlanego zamiennego. Jest to ze strony organów próba doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji polegającej na rozbudowie stodoły, a przez to próba uniknięcia nakazu rozbiórki takiej stodoły, jako rozbudowanej niezgodnie z prawem. Aby jednak osiągnąć stan legalności robot budowlanych niezbędne jest przygotowanie projektu budowlanego zamiennego, a więc takiego, który uwzględni faktycznie wykonane roboty budowlane i pozwoli na wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej stodoły, albo stanie się podstawą nakazania skarżącej wykonania określonych robót budowlanych, na przykład otynkowania środkiem niepalnym ściany budynku położonej w granicy z działką Y. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 maja 2019 r., VII SA/Wa 2878/18 wniosła E.A.. W jej ocenie przede wszystkim Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy stanowiące podstawę orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę sporządzenia skargi kasacyjnej tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – uw. NSA, dalej "P.p.s.a."), doszło bowiem do wydania orzeczenia uchybiającego przepisom postępowania oraz wydanego z naruszeniem prawa materialnego, to jest: – art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez odstąpienie od rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi, co dowodzi błędnej kontroli sądowej, a tym samym naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., – art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę orzeczenia błędnego stanu faktycznego ustalonego uprzednio przez organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81a K.p.a. W ocenie skarżącej błędnie uznano, że nierzetelnie ustalony stan faktyczny (obmiary rozbudowanej stodoły – uw. NSA) dowodzi wykonania obiektu z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, – art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli wydanej decyzji, a przy tym naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady, że prawo nie działa wstecz, – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli decyzji, to jest z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie uznania za zgodne z prawem prowadzenia w tej samej sprawie równolegle dwóch postępowań – z urzędu i z wniosku strony, co jest sprzeczne z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., – art. 51 § 1 pkt 3 P.b. poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do robót już wykonanych i zalegalizowanych na podstawie P.b. z 1974 r. pozwoleniem na budowę, stanowiącym swoistą decyzję legalizacyjną, co jest odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 49 ust. 4 pkt 1 P.b., – art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że sama niezgodność wymiarów rozbudowy z projektem jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymiary rozbudowy nie były zmieniane, – art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. poprzez wydanie decyzji o odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany wymiarów rozbudowy, w sytuacji, gdy takie odstępstwa nie miały miejsca, – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez uznanie, że zmiana rodzaju materiału ściany jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, pomimo że taka zmiana nie narusza w dacie budowy przepisów ani też nie powoduje zagrożenia przeciwpożarowego, – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez naruszenie ratio legis tego przepisu, – art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy stodoły, gdy podczas gdy wymieniony przepis nie daje organowi uprawnienia do nałożenia takiego obowiązku (wydana decyzja w tym zakresie pozbawiona jest podstawy prawnej). Wskazując na powyższe E.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a ponadto uchylenie decyzji Głównego Inspektora z dnia 3 października 2018 r., [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia 14 sierpnia 2018 r., [...]. Skarżąca wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E.A. zaznaczyła, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył jej zarzutów, stąd została ona zmuszona ponowić wcześniej już podnoszone kwestie. W obszernych wywodach skarżąca kasacyjnie akcentowała, że sporna rozbudowa stodoły na działce X była kontrolowana przez Urząd Miasta i Gminy w S. (Naczelnika) w dniu 15 października 1982 r. i ustalono, że część obiektu już powstała. Były to słupy konstrukcyjne. E.A. podkreśliła, że słupy te wyznaczają zewnętrzny obrys budynku, a tym samym wymiary dobudowy. Wymiary słupów konstrukcyjnych pobrał organ i następnie dla tych wymiarów przygotowano plan realizacyjny przez projektanta S.S.. Plan ten stał się podstawą udzielenia przez Naczelnika Miasta i Gminy S. pozwolenia na budowę z dnia 2 grudnia 1983 r., [...]. W oparciu o to pozwolenie budowę wznowiono i zakończono, czego dowodem jest zapis w rejestrze z 1984 r. Do zgłoszenia zakończonej rozbudowy nie zgłoszono sprzeciwu. Skarżąca szeroko wyjaśniała między innymi, że obecnie stwierdzone rozbieżności wielkości spornej rozbudowy wynikają z niedokładności pomiarów. W jej ocenie nie do pomyślenia jest, aby rozważana rozbudowa stodoły – w okolicznościach takich jakie opisano wyżej – mogła mieć inne wymiary aniżeli w istocie założono w planie realizacyjnym i w pozwoleniu. Budowa dotyczyła wszakże obiektu w istniejących już słupach konstrukcyjnych. Przyjęcie więc, że doszło do zmiany wielkości obiektu wymagałoby uznania, że po wydaniu pozwolenia i przed zakończeniem budowy dotychczasowe słupy rozebrano i wybudowano nowe kilkanaście lub kilkadziesiąt centymetrów przesunięte. Zdaniem skarżącej trudno wyobrazić sobie, aby w toku budowy dokonano tak zupełnie niepotrzebnych i kosztownych zmian. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2019 r. uczestnicy postępowania – M.G. i D.G. – wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreślili, że decyzje będące przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydano w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. Uwzględnienie żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji wymagałoby więc uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Takiego naruszenia tymczasem stwierdzić nie można, co trafnie ustalił organ jak i Sąd (VII SA/Wa 2878/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwe rozpoznanie niniejszej sprawy wymaga poczynienia pewnych ogólnych uwag porządkujących dotyczących okoliczności faktycznych i prawnych. Analizując wnikliwie akta sprawy i przebieg postępowań administracyjnych trudno oprzeć się wrażeniu, że to Wojewódzki Inspektor w decyzji z dnia 22 lutego 2018 r., [...] "wymusił" niejako na Powiatowym Inspektorze – który wcześniej dwukrotnie umarzał postępowanie – zastosowanie wobec spornej rozbudowy stodoły przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 P.b. To właśnie w tej decyzji Wojewódzki Inspektor kategorycznie, jednak bez szerszej refleksji faktycznej i prawnej, wskazał, że skoro rozbudowana część stodoły "odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymiarów i usytuowania względem granicy", to oznacza, że doszło do istotnego odstąpienia w tym zakresie. Uznał, że w takiej sytuacji konieczne jest więc nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ostatniej ze swych decyzji z dnia 16 kwietnia 2018 r., [...] Powiatowy Inspektor w zasadzie w ogóle nie umotywował. Nakładając na E.A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego stwierdził tylko, że "biorąc pod uwagę fakt, że zalecane rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ II instancji jest wiążące dla organu I instancji, orzeczono jak w sentencji decyzji" (zob. k. 194 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W decyzji z dnia 29 maja 2018 r., [...] – objętej później postępowaniem nieważnościowym – Wojewódzki Inspektor powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko. Podtrzymał pogląd, że sporna rozbudowa stodoły "odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymiarów i usytuowania względem granicy", by dalej skonkludować, że "organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż nakaz sporządzenia dokumentacji zamiennej, niezależnie od tego co jest przyczyną tych istotnych rozbieżności, choćby nawet była to niefrasobliwość ówczesnego projektanta, który prawdopodobnie wrysował granicę działki w nieodpowiednim miejscu na planie realizacyjnym w celu złagodzenia wymogów techniczno-budowlanych dla projektowanego obiektu". Naczelny Sąd Administracyjny powyższe spostrzeżenia przedstawił celowo. Otóż chciał przez to unaocznić, że ani w decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 16 kwietnia 2018 r., [...], ani w decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r., [...], nakładając na E.A. obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie wyjaśniono i nie sprecyzowano, z powołaniem na zebrane dowody, na czym polegało istotne odstąpienie rozbudowy stodoły na działce X od zatwierdzonego projektu budowlanego. E.A. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r., [...] między innymi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., akcentując, że wymiary spornej rozbudowy stodoły nie mogły się zmienić, gdyż inwestycja została wbudowana w słupy konstrukcyjne istniejące w dacie udzielenia (jej poprzedniczce prawnej) pozwolenia na budowę przez Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...]. Takie stanowisko forsowała ona konsekwentnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze i obecnie przedstawiła w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Sprawa została "rozwinięta" merytorycznie dopiero na etapie postępowania nieważnościowego. Negatywnie oceniając wniosek skarżącej Główny Inspektor zwrócił uwagę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie to zaaprobował, że w sprawie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż wymiary rozbudowy stodoły na działce X są inne aniżeli w projekcie realizacyjnym z 1983 r., a nadto ściana w granicy działki jest w części drewniana, czyli doszło do zmiany w zakresie wymagającym uzgodnień (przeciwpożarowych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywód Głównego Inspektora i akceptujące go motywy wyroku z dnia 29 maja 2019 r., VII SA/Wa 2878/18 pomijają zasadnicze dla sprawy kwestie. W tym miejscu należałoby przypomnieć – i Naczelny Sąd Administracyjny ma tego pełną świadomość – że postępowanie przed Głównym Inspektorem toczyło się w trybie nieważnościowym. Rozpatrywano więc wobec decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r., [...] tylko kwalifikowane przesłanki nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Do kwestii oceny wagi rozpatrywanego naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny powróci jeszcze w dalszym wywodzie. Rozpocząć należy bowiem od ustaleń, czy kwestionowana przez E.A. decyzja Wojewódzkiego Inspektora w ogóle naruszała prawo. W powyższym zakresie E.A. przedstawiła trafnie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powiązanych ze sobą art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. (zarzuty II. 7, 8 i 9 skargi kasacyjnej). Skarżąca podkreślała, że nałożono na nią obowiązki oparte na założeniu, iż doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, gdy tymczasem sporna rozbudowa na działce X nie zmieniła względem pozwolenia na budowę wymiarów, lokalizacji względem granicy, natomiast zastosowanie odmiennego materiału dla ściany w granicy jako takie odstępstwo nie może być kwalifikowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby należycie ocenić okoliczności sprawy należy powrócić do zdarzeń z 1982 i 1983 r., które – choć miały miejsce już blisko 40 lat temu – zostały w aktach dokładnie udokumentowane. Jak wynika z protokołu oględzin (na k. 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) w dniu 15 października 1982 r. na obecnej działce X G.A., matka E.A., rozpoczęła budowę dobudowy stodoły o wymiarach 7,80 x 9,60 m. Z protokołu wynika, że inspektor, jako przedstawiciel organu, działający z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy S. nakazał wówczas inwestorce "wstrzymać dalsze roboty budowlane do czasu uzyskania pozwolenia na budowę". Z zebranych materiałów wynika, że sposób dalszej kontynuacji inwestycji dobudowy stodoły uzgadniano z organem architektoniczno-budowlanym. Na k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się plan realizacyjny dla siedliska obecnie należącego do E.A. sporządzony wcześniej (20 września 1979 r.) jeszcze przez poprzednika prawnego jej matki G.A. Na egzemplarzu tego planu realizacyjnego przekreślono jednak dane inwestora, zmieniając "G.D." na "A.G.", co ostemplowano pieczęcią urzędową. Najważniejsze są jednak ustalenia wynotowane na tym planie. Wpisano na nim, cyt.: "uzgodniono wykonanie dobudowy stodoły w słupach betonowych (wykonano już 6 słupów – protokół oględzin z dnia 15.IX.1982) z warunkiem wykonania ściany murowanej od strony Ob. K.E. o pokryciu niepalnym [...]. /S., dn. 8.04.1983 r.". Uzgodnienie z 8 kwietnia 1983 r. podpisał i potwierdził pieczęcią urzędową inspektor do spraw budownictwa H.B., działający z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy S.. Tenże inspektor zeznawał w trakcie współczesnego postępowania jako świadek. W toku zeznań złożonych 21 lutego 2017 r. wskazał, że jego stanowisko z dnia 8 kwietnia 1983 r. było informacją, którą mógł wykorzystać projektant przy sporządzaniu projektu. Z kolei na pytanie, z jakich powodów przywołano protokół z 15 października 1982 r. świadek wyjaśnił, że "sytuacja była [mu] częściowo znana" (k. 127 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z akt wynika dalej, że wraz z wnioskiem z dnia 11 listopada 1983 r. (k. 73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) G.A. przedłożyła plan realizacyjny, który także utrwalono obecnych aktach (k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Był to plan autorstwa S.S. z dnia 30 czerwca 1983 r. Warto zaznaczyć, że w planie tym – i jest to jego integralna treść – zaznaczono wprost, że "Budynek usytuowano zgodnie z decyzją Urzędu Miasta i Gminy z dnia 8.04.1983 r." (czyli zgodnie z uzgodnieniem, które opisano w poprzednim akapicie). Plan realizacyjny dokładnie takiej formie, jak tu opisano, zatwierdzono urzędowo jako załącznik do pozwolenia na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że pozwolenie na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] wydano konkretnie dla rozbudowy stodoły na działce X, która istnieje do dziś. Jak trafnie zauważyła E.A. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozwolenia na budowę z 1983 r. udzielono co prawda dla powstającej dopiero inwestycji, ale odnosiło się ono zarazem do pewnych, faktycznie już istniejących elementów obiektu – konkretnie do słupów konstrukcyjnych, które wyznaczają zewnętrzny obrys budynku i jego położenie. Żadne okoliczności sprawy nie wskazują, aby mogło dojść do przesunięcia posadowionych w 1982 r. elementów konstrukcyjnych rozbudowy stodoły, a skoro pozwolenie Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] miało właśnie na celu umożliwienie kontynuowania tak rozpoczętej inwestycji (patrz wspomniane wyżej stanowisko organu z 8 kwietnia 1983 r.: "uzgodniono wykonanie dobudowy stodoły w słupach betonowych (wykonano już 6 słupów – protokół oględzin z dnia 15.IX.1982)"), to oznacza, że istniejąca dziś rozbudowa jest dokładnie tą rozbudową, w tej samej lokalizacji i wymiarach, dla której udzielono pozwolenia w 1983 r. Warto także w tym miejscu dodać, że G.A. zakończyła rozbudowę stodoły i legalnie przystąpiła do jej użytkowania, co znajduje potwierdzenie w archiwalnych rejestrach budynków przekazanych do użytku (rok 1984, poz. 43 – zob. k. 181 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że ma oczywiście świadomość, iż współczesne obmiary rozbudowy stodoły są nieco odmienne od tych, które wskazano w planie realizacyjnym i rysunkach do pozwolenia na budowę. W planie realizacyjnym z 1983 r. wymiary rozbudowy określono jako 9,60 x 7,80 m, w toku kontroli z dnia 8 sierpnia 2016 r. uzyskano wyniki pomiaru 7,95 x 9,95 m, natomiast w toku kontroli z dnia 23 sierpnia 2016 r. - 8,0 x 10,50 m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzyskane różnice w pomiarach nie pozwalają podważyć oczywistej w świetle stanu faktycznego tezy, że sporna rozbudowa, to dokładnie ta sama rozbudowa, której słupy konstrukcyjne pomierzył inspektor budowlany z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w S. 15 października 1982 r. i która następnie została w te słupy wbudowana na podstawie pozwolenia z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] (co dowodzono w poprzednich akapitach niniejszego uzasadnienia). Po pierwsze podkreślić należy, że pomiary z kontroli przeprowadzonych 8 i 23 sierpnia 2016 r. dotyczą obiektu, który w 1984 r. został przecież oddany do użytku. Oznacza to, że każde późniejsze otynkowanie, czy choćby wzmocnienie betonowych elementów konstrukcyjnych mogło zwiększać wymiary zewnętrzne obiektu. Nie da się natomiast dziś ustalić, czy takie czy inne czynności wpływające na obmiary obiektu nie zostały wykonane w ostatnich kilkudziesięciu latach. Poza tym nie jest jasne, jakie elementy obiektu uwzględniono w 2016 r. do pomiaru, a zaznaczyć trzeba, że współcześnie ich wyodrębnienie może okazać się trudne, a przynajmniej sporne. Przykładowo, gdyby uwzględnić całkowitą szerokość obiektu wedle założeń projektowych z rzutu na k. 42 akt administracyjnych z uwzględnieniem bliźniaczego i zespolonego słupa konstrukcyjnego przy starszym segmencie stodoły, to pomiar rozbudowy mógłby dać wynik 10,00 x 7,80 m. Gdyby wreszcie dodać do tego poszerzony dach, to wynik zbliżyłby się właśnie do około 10,50 x 8,00 m. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dowody (w tym protokół z urzędowej kontroli z 1982 r.) niezbicie wskazują, że pozwolenie na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] wydano konkretnie dla obiektu wbudowanego w istniejące od 1982 r. i zinwentaryzowane przez ten organ (a wręcz osobiście pracownika, który wydał pozwolenie na budowę) słupy konstrukcyjne. Słupy te istnieją do dziś. Logicznie rzecz ujmując, budynek nie mógł powstać konstrukcyjnie większy od zaprojektowanego. Współcześnie stwierdzone relatywnie niewielkie różnice w obmiarach budynku w stosunku do danych projektowych nie mogą być podstawą do uznania, że budynek wybudowano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie jego wymiarów. Należy bowiem pamiętać przede wszystkim, że mamy do czynienia z obiektem legalnie oddanym do użytku w 1984 r., który przez ostatnie kilkadziesiąt lat mógł być poddany modernizacjom, remontom i naprawom wpływającym na jego parametry. Skoro, jak wyjaśniono wyżej, w sprawie nie może być mowy o zmianie wymiarów rozbudowy stodoły, to należy się zastanowić, czy za istotne odstępstwo może być uznana taka oto okoliczność, że konstrukcja ściany zewnętrznej obiektu została wybudowana jako drewniana, podczas gdy powinna być murowana. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. odstępstwo od projektu uznane może być za "istotne", jeżeli dotyczy kwestii objętej wymogiem uzyskania lub zmiany uzgodnień, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę. Gdy chodzi o rozważany przypadek może tu być mowa tylko o uzgodnieniu projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Organ w decyzji z dnia 16 kwietnia 2018 r., [...] dał pośrednio temu wyraz, wskazując, że w sprawie chodzi o doprowadzenie obiektu do zgodności "z przepisami ppoż". Trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 2117), które obowiązywało w dacie wydania weryfikowanych decyzji, uzgodnieniom pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej nie podlegają takie budynki jak stodoła, o kwalifikacji przeciwpożarowej z § 209 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile kwestia zachowania materialnych wymogów ochrony przeciwpożarowej spornej rozbudowy w relacji pomiędzy działkami X i Y może wymagać ingerencji nadzoru budowlanego (o tym niżej), to nie zmienia to faktu, że stodoła nie wymaga uzyskania uzgodnienia do projektu budowlanego z zakresu ochrony przeciwpożarowej. A skoro tak, to oznacza, że zmiana materiału z jakiej wykonana jest jej ściana, nie jest istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 P.b. Ostatnią kwestią, którą sygnalizował Wojewódzki Inspektor w toku postępowania, a którą można rozważać w kontekście oceny, czy rozbudowa stodoły na działce X została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, jest zagadnienie odległości budynku od granicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powodów już wyżej opisanych, o takim odstąpieniu nie może być mowy. Prawdą jest, co podnosił Wojewódzki Inspektor, że wedle dzisiejszych ustaleń rozbudowa znajduje się w granicy z działką Y, a nawet nieznacznie narusza tą granicę. Jednak należy pamiętać, że mamy do czynienia z budynkiem, który wbudowano w istniejące za wiedzą organu słupy konstrukcyjne zgodnie z pozwoleniem na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...]. Jest to więc obiekt posadowiony w miejscu obiektywnie weryfikowalnym, zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną i póki ta decyzja pozostaje w obrocie, jego położenia nie można kwestionować. Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że ma świadomość, iż plan realizacyjny z 1983 r. przedstawia granice działek X i Y inaczej w stosunku do tego, co później zostało określone przez sąd powszechny w postępowaniu rozgraniczeniowym. Element ten może świadczyć o wadliwości pewnych założeń w planie realizacyjnym (granic działek), co jednak nie odbiera mocy samemu pozwoleniu, które położenie spornego budynku wskazuje jednoznacznie. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że rozbudowa stodoły na działce X nie została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozwolenie na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...] dotyczyło obiektu wbudowanego w słupy konstrukcyjne, o których istnieniu wiedział organ architektoniczno-budowlany i które sam kontrolował. Na słupach tych obiekt opiera się do dziś. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, iż rozbudowaną część stodoły wybudowano w innych wymiarach aniżeli w projekcie. Z opisanych względów rozbudowa stodoły na działce X, pomimo modyfikacji technologii ściany bocznej (drewniana zamiast murowanej), nie podlegał uzgodnieniu pod względem wymagań przeciwpożarowych. Wreszcie sporny obiekt nie powstał w innym miejscu na działce, aniżeli przewidziano w pozwoleniu. Jedyna różnica pomiędzy planem realizacyjnym a stanem rzeczywistym dotyczy nie położenia budynku, a wadliwie wyrysowanego przebiegu granicy działki. Powyższe konkluzje prowadzą do dalszego ustalenia. Skoro mamy do czynienia z rozbudową, która nie została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zastosowanie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. było oczywiście bezzasadne. Jak już zaznaczono, kontrolowane przez Sąd (VII SA/Wa 2878/18) decyzje Głównego Inspektora wydano w postępowaniu nieważnościowym, które dotyczyło z kolei decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r., [...]. Zasadne jest więc pytanie, czy o tej ostatniej decyzji można twierdzić, że została ona wydana z rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego E.A. ma rację twierdząc, że naruszenie to ma charakter rażący. W tym miejscu wskazać należy pokrótce, że naruszenie prawa jest rażące, jeżeli mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem jednoznacznego (nie podlegającego wykładni) przepisu prawa, w wyniku którego to naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy jeszcze raz przypomnieć trzeba, iż z okoliczności udokumentowanych w aktach wynika niezbicie, że rozbudowę stodoły na działce X zrealizowano w istniejących (zinwentaryzowanych przez organ architektoniczno-budowlany) słupach konstrukcyjnych na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia 2 grudnia 1983 r., [...]. G.A. zakończyła rozbudowę stodoły i legalnie przystąpiła do jej użytkowania, co znajduje potwierdzenie w archiwalnych rejestrach budynków przekazanych do użytku (rok 1984, poz. 43 – zob. k. 181 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Mamy więc do czynienia z obiektem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę i kilkadziesiąt lat temu oddanym do użytkowania. Organy nadzoru budowlanego zdecydowały się współcześnie uruchomić wobec E.A. postępowanie naprawcze z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. opierając się na założeniu, że jest to konieczne, gdyż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego w 1983 r. projektu budowlanego. Jak wykazano wyżej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w analizowanej sprawie w sposób oczywisty nie zaistniały. Doszło więc do wydania decyzji jaskrawo naruszającej ten przepis. W kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy zadać pytanie, czy nałożenie na E.A. obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Na pytanie to należy także odpowiedzieć twierdząco. Skarżąca użytkuje budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i oddany legalnie do użytkowania kilkadziesiąt lat temu. Budynek ten podlega więc ochronie prawnej i stanowi wartościowy element jej siedliska. Tymczasem pochopne uruchomienie procedury nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego powoduje, że projekt taki musiałby w całokształcie odpowiadać współczesnym normom prawnym, w tym przepisom techniczno-budowlanym, w sytuacji gdy odnosi się do inwestycji sprzed czterdziestu lat. Gdyby skarżąca nakazu organu nie wykonała, spornemu obiektowi mogłoby grozić nawet unicestwienie przez rozbiórkę (art. 51 ust. 5 P.b.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w tym miejscu uzupełniająco, że zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b., do robót budowlanych już "wykonanych", za które należy uznać takie, co do których proces inwestycyjny się zakończył (oddano je do użytku), odpowiednio stosuje się tylko art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., ale już nie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Regulacja ta tylko potwierdza, że wobec rozbudowy stodoły na działce X, którą wykonano i oddano do użytku w 1984 r., nakazywanie współcześnie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nie powinno mieć miejsca. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku VII SA/Wa 2878/18, Główny Inspektor powinien był uwzględnić wniosek E.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 29 maja 2018 r., [...]. Rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji zakłada bowiem nałożenie na właściciela legalnie wybudowanego i oddanego do użytku obiektu budowlanego, w braku ku temu przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (ze wszystkimi tego dalszymi konsekwencjami). Nakaz taki w ustalonych okolicznościach sprawy został wydany w warunkach rażącego naruszenia prawa. Dopełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny chciałby ubocznie zaznaczyć, że przedstawione stanowisko nie oznacza, iż rozbudowa stodoły na działce X uchyla się od jakiejkolwiek ingerencji ze strony nadzoru budowlanego. Skoro w sprawie ustalono, że ściana obiektu została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę w zakresie użytego materiału do budowy ściany szczytowej (wypełnienie drewniane zamiast murowanego), a organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że w zastanych warunkach terenowych rodzi to zagrożenie pożarowe, to otwarta do rozważenia pozostaje kwestia ewentualnego nałożenia na właściciela obiektu obowiązków "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). Jak sygnalizowano art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stosuje się odpowiednio do obiektów już wybudowanych (oddanych do użytku) na mocy art. 51 ust. 7 P.b. Z opisanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uznając za zasadne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz także z art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. Sąd zdecydował się zarazem rozpoznać skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora z dnia 3 października 2018 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 14 sierpnia 2018 r., [...]. Z uwagi na uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny najdalej idącego zarzutu E.A. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a także wobec uznania co do zasady, że do skarżącej w ogóle nie powinny być adresowane nakazy z tego ostatniego przepisu, odstąpiono od analizy większości pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności zbędne stało się badanie zarzutów dotyczących zagadnień proceduralnych i oceny postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, a także zarzutów odnoszących się do zasadności nałożenia na E.A. akcesoryjnych obowiązków, takich jak przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy czy uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Odrębnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagał jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez, cyt.: dokonanie błędnej kontroli decyzji, to jest z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zakresie uznania za zgodne z prawem prowadzenia w tej samej sprawie równolegle dwóch postępowań – z urzędu i z wniosku strony, co jest sprzeczne z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.". Zdaniem składu orzekającego zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze, w odniesieniu do kwestii legalności rozbudowy stodoły nie toczyły się dwa postępowania administracyjne, tylko jedno, wszczęte z urzędu, faktycznie po prostu zainicjowane pismem właścicieli działki sąsiedniej. Po drugie, poza tym nie zaistniała żadna okoliczność, w oparciu o którą można byłoby twierdzić, że Wojewódzki Inspektor wydał decyzję w sprawie "już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" (por. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny uważa za potrzebne zwrócić uwagę na jedno pewne zagadnienie procesowe, które wiąże się z niniejszą sprawą. Otóż Sądowi wiadomym jest z urzędu, że poza wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 29 maja 2018 r. E.A. decyzję tą zaskarżyła także poprzez złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Jako, że wniosek o stwierdzenie nieważności wniosła wcześniej, postępowanie nieważnościowe uzyskało pierwszeństwo, a postępowanie sądowe na wskazaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora zawieszono postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2018 r., II SA/Bk 480/18. Postępowanie to podjęto po tym, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2878/18 (czyli wyrok objęty skargą kasacyjną w niniejszej sprawie). Ostatecznie w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., II SA/Bk 480/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał wyrok oddalający skargę. Wyrok ten został jednak zaskarżony przez E.A. i nie jest dotąd prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny wydając niniejszy wyrok (II OSK 3249/19) uznał, że nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie jest przeszkodą do orzekania w niniejszej sprawie, która dotyczy postępowania nieważnościowego wszczętego przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Rozpatrywana sprawa ma bowiem pierwszeństwo (art. 56 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie II. na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 144 akt sądowych).