IV SA/Po 199/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 27 lipca 2018 r. nr [...] orzeczono, że kwota [...]zł wypłacona M. S. tytułem świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz P. D. i N. D. w okresie od dnia 1 maja 2018 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przedmiotowe świadczenie, po śmierci I. D. (przedstawiciela ustawowego P. i N.) zostało wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W związku z powyższym Prezydent Miasta P. na podstawie przepisu art. 2 pkt 7 lit. f ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów orzekł o nienależnie pobranym świadczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S., który w pierwszej kolejności podniósł, że po śmierci I. D. zwrócił na właściwe konto PCŚ część wypłaconego mu świadczenia. Odwołujący wskazał także, że nie podejmował przelanych środków finansowych, a wykorzystała je w części siostra P. i N. D. - [...] D. , która sądownie stara się o rodzinę zastępczą dla rodzeństwa i występuje, jako ich opiekun. Decyzją z dnia 28 grudnia 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części orzekającej w przedmiocie ustalenia, że kwota [...]zł wypłacona M. S. tytułem świadczenia pieniężnego z funduszu alimentacyjnego na rzecz P. D. i N. D. w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 30 czerwca 2018 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami - i w tej części dotyczącej ustalenia nienależnie pobranego świadczenia za miesiąc czerwiec 2018 r. umorzyło postępowanie organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył do Sądu M. S. wnosząc o zmianę decyzji i umorzenie postepowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała zasadna. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwana dalej p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 672). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W przedmiotowej sprawie, Sąd dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza porządek prawny regulowany między innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Regulacja prawna zawarta w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. stanowi katalog zamknięty rodzajów decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy. Innymi słowy, organ odwoławczy nie może wydać decyzji o innym brzmieniu sentencji niż wymienione w ww. artykule. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja zapadła na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w części oraz, w tym uchylonym zakresie, orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji. W konsekwencji treść zaskarżonej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie orzeka co do drugiej części decyzji. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie, nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 910/15, CBOSA), w związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem. Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w całości, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Dlatego też rozstrzygnięcie organu II instancji winno wskazywać zarówno na zakres uchylonej i ponownie rozpoznanej części decyzji organu I instancji, jak i na rozstrzygnięcie jakim należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji. Powyższe naruszenie stanowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej i jest podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Na marginesie Sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę SKO winno dokładnie zweryfikować decyzję organu I instancji, mając na uwadze wykładnię przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w szczególności zwrócić uwagę na konstytucyjną zasadę pomocniczości i cel jakiemu ta ustawa służy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 2 p.p.s.a.