II OSK 3155/19

Dnia 18 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. spółki jawnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 363/19 w sprawie ze skargi F. spółki jawnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 363/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], Prezydent [...], na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. M. z 2016 r. (właścicielki działki nr [...]), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...]. Organ I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie ww. decyzji dotyczy postępowania w sprawie, w której M. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji z 2015 r. (jako wniesiony w terminie). Wniosek ten został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ doszedł do wniosku, że planowana inwestycja w zakresie zmian określonych ww. decyzją "zamienną" nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani na wykonywanie przez właścicielkę działki nr [...] przysługującego jej prawa własności, a także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości. Wobec tego M. M. nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Wobec powyższego, Prezydent [...] nie badał czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uznał, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalne. Organ stwierdził, że zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z przyczyn formalnych (podmiotowych) z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła D. M. (na mocy umowy darowizny z [...] września 2017 r. aktualna właścicielka działki nr [...] – następczyni prawna M. M.). Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. postanowienie Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu II instancji, ww. postanowienie Prezydenta narusza prawo przez całkowicie błędne zastosowanie art. 61a K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 152 § 1 K.p.a. Jednocześnie stwierdził, że jako niewłaściwy w sprawie wznowienia, a tym samym postępowania wpadkowego zależnego wznowienia – wstrzymania wykonania decyzji, nie może wyręczyć organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania. Organ II instancji uznał, że niedopuszczalne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym było uznanie przez organ I instancji, że wnioskodawczyni w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji całkowicie pominął istnienie przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 K.p.a., mających wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Powyższe doprowadziło organ II instancji do uznania, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zamiennej z 2015 r. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.; art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 148 § 1 K.p.a.; art. 8 K.p.a.; art. 11 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi poza rozszerzeniem ww. zarzutów, strona skarżąca wskazała, że uczestniczka M. M. nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a., albowiem skutecznego wniosku o wznowienie postępowania nie może stanowić pismo uczestniczki M. M. z 1 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 363/19, oddalając skargę, wskazał na przesłanki wynikające z art. 152 § 1 K.p.a., które umożliwiają wstrzymanie decyzji dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Jednak wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji stanowi tymczasowe pozbawienie wykonywania praw z takiej decyzji. Oznacza to, że wstrzymanie wykonywania ostatecznej decyzji możliwe jest tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ewentualne wstrzymywanie wykonywania ostatecznej decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego oznaczałoby ingerencję w wykonalność takiej decyzji poza trybem wznowienia postępowania. Ponieważ wstrzymanie decyzji wiąże się z oceną co do zaistnienia przesłanki wznowienia i prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji. Dokonywanie zaś oceny ewentualnego zaistnienia przesłanki wznowieniowej jest dopuszczalne tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego, co wyraźnie wynika z art. 149 § 2 K.p.a., stanowiącym, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W tej zaś sprawie organ I instancji nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, a zatem postępowanie wznowieniowe nie zostało jeszcze wszczęte. W tym stanie rzeczy postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji przed wszczęciem postępowania wznowieniowego nie mogło być prowadzone, a wydane w jego toku rozstrzygnięcie należało ocenić jako przedwczesne. W konkluzji nie do końca trafnych motywów podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że Prezydent nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji zamiennej. Naruszenie art. 107 K.p.a. jest na tyle nieistotne aby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego albowiem dotyczą one oceny zaistnienia formalnej przesłanki wznowieniowej (w zakresie ustalenia czy M. M. w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania), czego Sąd nie może w tym postępowaniu ocenić, a to dlatego, że przekracza to granice tej sprawy. Niemniej na marginesie wskazać należy, że zbadanie tej kwestii wymaga wnikliwej oceny organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., a zatem organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., tj. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, albowiem postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w zakresie wystarczającym dla jej rozstrzygnięcia; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia organu II instancji, w wyniku braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie nieprawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że organ I instancji nie wykazał braku istnienia przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 K.p.a. oraz że M. M. w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania, tj. wydanie postanowienia w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na pozytywne rozpatrzenie zażalenia uczestniczki postępowania D. M., co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niewłaściwą realizacją zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na faktycznym nieustosunkowaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż organ II instancji w sposób błędny przyjął, iż M. M. w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2020 r. D. M. przedstawiła swoje uwagi na temat zaginionych pism. W związku z zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2021 r. skarżąca Spółka podtrzymała skargę kasacyjną z powołaniem się na treść art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Przedmiotowa sprawa z punktu widzenia prawnej oceny postępowania organu I instancji to skrajny przykład tego jak organ administracyjny nie powinien prowadzić postępowania administracyjnego i formułować błędnych ocen. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na całkowicie błędne procesowo i w konsekwencji – merytorycznie postanowienie organu I instancji. Jedynie w kategoriach omyłki pisarskiej należy rozpatrywać wskazanie przez Wojewodę jako podstawy "art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.", na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Ma rację Sąd I instancji, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji z 2015 r. w postępowaniu wznowienionym uzależnione jest od wszczęcia postępowania wznowieniowego. Kwestia wstrzymania wykonania decyzji następuje bowiem w postępowaniu tzw. wpadkowym, tj. w postępowaniu zależnym od postępowania głównego, które w okolicznościach tej sprawy nie zostało zainicjowane. Z akt sprawy nie wynika aby wniosek o wznowienie postępowania wznowieniowego został w jakikolwiek sposób załatwiony przez organ I instancji. Oznacza to, że aktualnie nie było prawnoprocesowych podstaw do rozpoznawania przez organ I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Ponieważ jest to wniosek związany z wnioskiem o wznowienie postępowania, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy zachodzą warunki formalne do wszczęcia postępowania administracyjnego i w zależności od tego dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania rozpoznać merytorycznie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. To główna przyczyna, dla której brak jest podstawy do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Poniekąd zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący "terminowość" wniosku o wznowienie postępowania taką ocenę potwierdza, ponieważ w pierwszej kolejności organ wznowieniowy powinien zbadać tą kwestię, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, argumentując, że stanowisko skarżącej Spółki w tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego albowiem dotyczy oceny zaistnienia formalnej przesłanki wznowieniowej (w zakresie ustalenia czy M. M. w ustawowym terminie złożyła wniosek o wznowienie postępowania), czego Sąd nie może w tym postępowaniu ocenić, a to dlatego, że przekracza to granice tej sprawy (w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.). To na etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania możliwe jest dokonanie oceny co do terminowości wniosku. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, które umożliwiają poddanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Dopiero pozytywna ocena w zakresie "terminowości" w wniosku o wznowienie umożliwia – o ile zachodzą pozostałe przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego – pozwoli na merytoryczne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. W tej zaś sprawie, niejako pozaprocesowo organ I instancji, wydając postanowienie I instancji, dążył do odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, przesądzając, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony, i jednoczesnej odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Przy tej okazji należy zwrócić uwagę, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie służy kwestionowaniu interesu prawnego podmiotu wnioskującego w wznowienie postępowania, lecz – udzieleniu ochrony prawnej stronie postępowania w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Poza tym na gruncie sprawy głównej organ powinien uwzględnić okoliczność, że oparcie wniosku o wznowienie na treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. co do zasady powinno warunkować wznowienie postępowania administracyjnego (na co wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne), ponieważ w takim przypadku ustalenie interesu prawnego strony postępowania wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, chyba że w tym zakresie istnieją oczywiste przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe. Ponadto organ I instancji powinien uwzględnić, że wniosek o wznowienie dotyczy decyzji, której rozwiązania projektowe miały zapobiegać m.in. spływowi wód opadowych z działki inwestora na działkę sąsiednią nr [...]. W tym zaś zakresie właściciel działki nr [...] powinien mieć prawo do poddania ocenie legalności przyjętych rozwiązań projektowych, czy na pewno chronią jego interes prawny. Ponadto Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest (patrz: wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. o sygn. akt II OSK 2658/18), że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r., dotyczącej przedmiotowej inwestycji, przyznano właścicielowi działki nr [...] przymiot strony i w postępowaniu tym uwzględniany był fakt uzyskania przez inwestora ww. decyzji z [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt zamienny. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ odwoławczy niewadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.; oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.