II SA/Lu 14/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie NSA Jerzy Dudek, WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg Polskiego [...] w L. oraz Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. L. oraz [...] Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w sprawie zwrotu na rzecz J. A. B., E. E. B. - [...] W. S., H. G., W. M. G. i E. G. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1334 ha i [...] o pow. 0,0029 ha położonej w L. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność G. L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1976 r. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą współwłasność M. B., S. G., H. G., W. P. i E. G., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,3000 ha oraz nr [...] pow. 0,1345 ha. Przejęcia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) na cele budowy, zgodnie z lokalizacją budowy zakładu kaletniczego, ustaloną przez organ ds. planowania i uwzględnionej w zatwierdzonych planach gospodarczo - urbanistycznych Państwa i miasta L.. W dniu [...] lipca 2013 r. osoby uprawnione do żądania zwrotu: E. B. - K., J. A. B., W. S. (reprezentowany przez A. B.-S.), H. G., W. G. (poprzednio [...], zmiana nazwiska zgodnie z aktem małżeństwa nr [...] wydanym przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w L.) oraz E. G. (reprezentowany przez M. [...]) wystąpili do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej aktualne działki ewidencyjne nr [...] i [...], położonej w L. przy ul. [...]. W treści wniosku wskazano, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L. wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 kpa. W dniu [...] października 2013 r. Starosta L. przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono, że obszar terenu zajęty jest w całości przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Grunt podzielony jest na parcele działkowe, na których znajdują się nasadzenia (drzewa owocowe, krzewy owocowe i ozdobne, rośliny kwiatowe, grządki warzywne). Przez grunt objęty żądaniem zwrotu przebiegają ponadto alejki obsiane trawą. W obszarze zawnioskowanym do zwrotu znajduje się 5 altan ogrodowych, pod gruntem zaś stwierdzono instalacje wodne i elektryczne. Na podstawie informacji uzyskanej z Wydziału Geodezji UM L. (pismo z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]) ustalono, że aktualna działka nr [...] o pow. 0,1334 ha (obr.25, ark.2) odpowiada działce nr [...] o pow. 0,1345 ha wywłaszczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1976 r., znak: [...], której powierzchnia uległa zmianie wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków całego obrębu [...] A, zatwierdzonej Obwieszczeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...]). Jednocześnie w piśmie wskazano, że nie odnotowano decyzji o podziale nieruchomości, w wyniku której powstała działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0029 ha. W dniu [...] lipca 2014 r. wnioskodawcy złożyli pismo, w którym poparli wniosek o zwrot działki nr [...], jednocześnie wycofali wniosek dotyczący działki nr [...]. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. (dalej PZD) przekazał organowi I instancji dokumenty, na podstawie których Starosta L. ustalił, iż funkcjonujący na wywłaszczonej nieruchomości ROD "[...]" jest ogrodem stałym i wpisany jest do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców. Teren położony przy ul. [...] w L. został przekazany w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony PZD decyzją Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] listopada 1985 r., znak: [...] W dalszej części postępowania Starosta ustalił, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość obejmuje swym zasięgiem 5 parceli ogrodowych (nr [...] i 33), co stanowi 2,4 % powierzchni aktualnie zajmowanej przez ROD "[...]", tj. 5,5225 ha. Na podstawie dokumentów przedłożonych przez PZD ustalono, że parcelę ogrodową nr [...] użytkuje M. W., parcelę nr [...] - B. L., parcelę nr [...] - A. R., parcelę nr [...] - S. B. (wcześniej użytkowana przez zmarłą G. B.), a parcelę nr [...] - A. Z.. Prezydent Miasta L. poinformował Starostę L. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], że G. L. aktualnie nie dysponuje gruntami, które mogłyby zostać przeznaczone pod odtworzenie likwidowanego ogrodu działkowego w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Następnie do akt sprawy włączono operat szacunkowy opatrzony datą [...] sierpnia 2015 r., określający wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników parceli ogrodowych, wartość prawa do działki w ROD oraz wartość składników majątkowych stanowiących własność stowarzyszenia ogrodowego. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym użytkownicy parceli ogrodowych poinformowali organ prowadzący, że usunęli ze swoich parceli objęte wyceną rośliny jednoroczne. Użytkownik parceli nr [...] wniósł ponadto zastrzeżenia co do wyceny przyłącza wodociągowego, po zapoznaniu się z którymi rzeczoznawca majątkowy złożyła nowy operat datowany na dzień [...] maja 2016 r. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie składników roślinnych zastosowała metodę kosztowo -dochodową. Organ I instancji uznał, że ww. operat szacunkowy sporządzony jest zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach, tj. ustawie z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dniu [...] stycznia 2016 r. Starosta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, mającą na celu uzgodnienie stanowisk stron postępowania w kwestii odtworzenia ogrodu działkowego. Podczas rozprawy przedstawiciel Prezydenta Miasta L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości, a także poinformował, że Gmina nie dysponuje terenem odpowiednim dla odtworzenia ogrodu działkowego. Z kolei pełnomocnik PZD wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w myśl którego likwidacja ogrodu istniejącego od ponad 30 lat nie jest możliwa, w związku z czym zwrot nieruchomości zajętej pod taki ogród nie jest dopuszczalny. Co więcej, w jego ocenie, wywłaszczenia dokonano pod urządzenie ogrodów działkowych. Celem wywłaszczenia był więc ogród działkowy ponieważ zakłady otrzymywały grunty na cele związane z jego działalnością, w tym na urządzenie ogrodów działkowych. Jego zdaniem, wydanie nieruchomości powinno nastąpić po spełnieniu obowiązków określonych w ustawie. Obecna na rozprawie A. Z. (użytkownik parceli nr [...]) wskazała, że część nieruchomości objętej żądaniem zwrotu wywłaszczona została na wniosek byłych właścicieli, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w Archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L.. Zeznała również, że odszkodowania za wywłaszczone grunty wypłacone zostały ze środków zakładu. Natomiast M. B. (pełnomocnik E. G.) zauważył, że wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa, dlatego też to Skarb Państwa musiał być płatnikiem odszkodowania. Następnie A. Z. wskazała, że założenie ogrodu nastąpiło w roku 1976 r. na cele realizacji zakładowego ogrodu działkowego. Obecni na rozprawie pełnomocnicy wnioskodawców - M. B. i J. S. podtrzymali wniosek o zwrot, deklarując przy tym wolę do podjęcia rozmów w sprawie ewentualnego zbycia wywłaszczonej nieruchomości na rzecz PZD w sytuacji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu tej nieruchomości. W dniu [...] marca 2016 r. Starosta L. przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną, na której został przeprowadzony dowód z przesłuchania świadka - A. Z., b. pracownika L. Zakładu P. Terenowego "[...]", celem ustalenia okoliczności związanych z przekazaniem wywłaszczonego terenu na rzecz PZD oraz okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia na gruncie zawnioskowanym do zwrotu. Organ administracji ustalił, że przy budowie zakładu przeprowadzono rozeznanie dotyczące konieczności zabezpieczenia odpowiedniego terenu, i w związku z tym rozpoczęto wywłaszczanie stosownych gruntów. Część z tych gruntów już w chwili wywłaszczenia była zbędna dla zakładu. Były to tereny "dowłaszczone" na wniosek ówczesnych właścicieli, za które zapłacił zakład. W związku z dużym zainteresowaniem pracowników "[...]" odnośnie przyjęcia tego terenu, teren ten przeznaczono pod ogród działkowy (1977 r.). W tym samym roku powyższe tereny zostały przekazane pracownikom Zakładu "[...]" pod parcele ogrodowe. Następnie w 1980 r. Zakład "[...]" przejął wywłaszczone grunty. Ustalono, że na gruncie wywłaszczonym nigdy nie doszło do realizacji obiektów Zakładu Kaletniczego "[...]". "[...]" w zamian za przejęty teren, miała dokonać nabycia innego terenu pod budowę zakładu kaletniczego. Do wykupu i przekazania terenu jednak nigdy nie doszło. Na części terenu, w 1976 r., rozpoczęto urządzanie ogrodu działkowego, a pozostała część (znajdująca się w ogrodzeniu Zakładu "[...]") przejęta została ostatecznie w latach 80-tych pod budowę innego zakładu, tj. "[...]". Starosta L. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. orzekł zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1334 ha i nr [...] o pow. 0,0029 ha, położonej w L. przy ul. [...], wskazując w uzasadnieniu, że wskazane działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Ponadto, z uwagi na to, że funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości ogród działkowy - ROD "[...]" jest ogrodem działkowym stałym, Starosta L. zastosował przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i orzekł o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz odszkodowaniu za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. oraz [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L.. G. L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 40 ze zm.) oraz art. 7, 10 § 2, 77 § 1 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w L. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie zeznań użytkownika jednej z parceli na terenie ogrodu "[...]", złożonych na rozprawie z dnia [...] marca 2016 r. dotyczących użytkowania gruntu od razu po wywłaszczeniu na potrzeby ogrodu działkowego, naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, art. 136 ust. 3 ustawy poprzez zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, oraz art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez wydanie decyzji o likwidacji ROD, pomimo zaistnienia negatywnych przesłanek do jej wydania. Rozpatrując odwołanie, organ II instancji wskazał, że materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel [...] jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości [...] jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości [...] jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela [...] jego spadkobiercę odszkodowania [...] nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140, oraz art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wojewoda podkreślił, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie, przede wszystkim ze względu na to, że nie można zgodzić się z oceną skarżących, jakoby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie ustalenia o zbędności przedmiotowych działek na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie wyjaśnił, że z treści decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1976 r., znak: [...] jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowiąca byłą własność M. B., S. G., H. G., W. P. i E. G. została wywłaszczona na wniosek i na rzecz L. Zakładów P. Terenowego "[...]" w L. w celu budowy zakładu kaletniczego. Celem wywłaszczenia nie było więc założenie ogródków działkowych. Wskazał, że obowiązujące w ówczesnym czasie przepisy prawa dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem na stworzenie pracowniczych ogródków działkowych, był to jednak zupełnie inny cel wywłaszczenia i decyzje w tym przedmiocie zapadały w zupełnie innym trybie i na innej podstawie prawnej. Aktem prawnym obowiązującym w tym zakresie w dacie wydania przedmiotowej decyzji była ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18 poz. 117), zgodnie z którą wyłącznie gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia, z przeznaczeniem na ogródki działkowe, przy czym w pierwszym rzędzie tereny z przeznaczeniem na ogródki działkowe powinny zostać wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej. W ocenie organu odwoławczego wobec wyraźnie wskazanej podstawy prawnej wywłaszczenia oraz podmiotu, na którego rzecz i wniosek wywłaszczenie następuje, nie budzi najmniejszych wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona w celu urządzenia tam ogrodów działkowych, dlatego w sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa, albowiem do dnia złożenia wniosku nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia, chociaż minęło ponad trzydzieści lat od wydania decyzji w tym przedmiocie, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona. Zdaniem organu odwoławczego również z uzupełnionych przez organ odwoławczy dokumentów planistycznych z okresu wywłaszczenia bezsprzecznie wynika, że na objętej decyzją wywłaszczeniową nieruchomości nie zrealizowano planowanego obiektu - zakładu kaletniczego, lecz urządzono ogródki działkowe. W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy nowej regulacji ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), w tym art. 26 ustawy, przewidującego ochronę w postaci przysługującego rodzinnym ogrodom działkowym roszczenia w zakresie odszkodowania i odtworzenia ogrodu. Stosownie do ww. przepisu rozstrzyganie tych kwestii następuje w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. Zgodnie z art. 26 ust. 3 i 4 ustawy podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od decyzji, we wskazanym powyżej zakresie, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ustawy o ROD odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego polega na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie, według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu. Ustalenie wysokości odszkodowań następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Koszty sporządzenia opinii ponosi podmiot likwidujący (ust. 2). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniesione zostały skargi przez [...] Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w L. oraz G. L.. [...] Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w L. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji [...] jej uchylenie, a zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie zeznań A. Z. złożonych na rozprawie w dniu [...] marca 2016 r. dotyczących przekazywania przez zakład "[...]" terenu wywłaszczonego i "dowłaszczonego" pracownikom zakładu pod parcele ogrodowe, co doprowadziło do poczynienia ustaleń stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie tej decyzji i orzeczenia odnośnie odmowy zwrotu nieruchomości; - art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z analizy akt sprawy wynika, że czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji Starosty L., tj. zobowiązanie G. L. do odtworzenia i założenia ogrodu są niewykonalne; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia; - art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia; - art. 76 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych poprzez wydanie decyzji o likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego, pomimo zaistnienia negatywnych przesłanek wydania takiej decyzji. W uzasadnieniu skargi PZD wskazał, że nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji ponieważ wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy zakładu kaletniczego, a jego zagospodarowanie zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych bowiem przedsiębiorstwa, na potrzeby których dokonywano wywłaszczeń, obowiązane były do utworzenia ogrodu działkowego. Ponadto wskazano na niewykonalność decyzji, istniejącą w dacie jej wydania ponieważ G. L. zobowiązana do odtworzenia i założenia ogrodu wskazała, że nie dysponuje terenem odpowiednim do odtworzenia ogrodu działkowego. G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzaniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia, nieprzeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez niezawiadomienie G. L. o zakończeniu postepowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, nieokreślenie w decyzji danych pozwalających na określenie stron postępowania; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] nie został zrealizowany, art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego G. L. odszkodowania, w sytuacji gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona uwzględniona w obowiązku wnioskodawców względem G. L., art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z rodzinnych ogródkach działkowych poprzez zobowiązanie G. L. do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego. Skarżąca G. L. podniosła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo że nie wybudowano na spornych działkach zakładu kaletniczego, lecz ogródki działkowe. Wynika to z tego, że w świetle obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przedsiębiorstwa, na potrzeby których dokonywano wywłaszczeń, zobowiązane były do utworzenia ogrodu działkowego. Zakłady pracy otrzymując tereny na cele ogólnie, określone w decyzji wywłaszczeniowej, zobowiązane były zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin, które - stosownie do art. 1 ust. 4 powołanej ustawy - były uznawane za urządzenia użyteczności publicznej. Działki objęte żądaniem zwrotu w niniejszej sprawie zostały niezwłocznie po wywłaszczeniu przekazane w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w L., co wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1980 r. G. L. wskazała, że z wyjaśnień A. Z. wynika, że nieruchomości objęte decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1976 r. wywłaszczone zostały na potrzeby utworzenia ogrodu działkowego przez zakład pracy, a przedmiotowy grunt od razu po wywłaszczeniu użytkowany był na potrzeby pracowniczego ogrodu działkowego. Organ bezpodstawnie pominął te wyjaśnienia, naruszając wskazane wyżej przepisy postępowania. G. L. podniosła również, że wykonanie nałożonego na nią obowiązku odtworzenia i założenia ROD jest niemożliwe z uwagi na to, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o ROD, rada gminy może w drodze uchwały utworzyć ROD jedynie na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, a takiego wniosku w niniejszej sprawie nie było. Skarżąca zarzuciła brak wiarygodności dowodu z oględzin, podnosząc, że nie uczestniczył w nich geodeta, ani wnioskodawcy. Podniosła, że nie ustalono dokładnie jakie składniki budowlane i roślinne znajdują się na parcelach ogrodowych, a jedynie ogólnie wskazano, że są tam nasadzenia roślin warzywnych, owocowych i ozdobnych oraz drewniane altany ogrodowe, nie określono natomiast w jakim zakresie usytuowane są na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Mogło mieć to wpływ na wycenę składników budowlanych i wysokość odszkodowania. Zdaniem skarżącej organ I i II instancji nie zastosował dyspozycji art. 140 ust. 4 u.g.n. gdyż nie wziął pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględnił powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz G. L. odszkodowania. W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 27 kwietnia 2017 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", połączyć sprawę II SA/Lu 15/17 ze sprawą II SA/Lu 14/17 i prowadzić ją pod sygn. akt II SA/Lu 14/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 u.g.n. stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), co wynika z art. 216 u.g.n., a w trybie tej ustawy została wywłaszczona objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w niniejszej sprawie. Spór dotyczy tego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i tego czy organ administracji miał prawo zastosować przepisy u.r.o.d. i zobowiązać G. L. do odtworzenia ogrodu w innym miejscu. Organy administracji przyjęły, że cel wywłaszczenia został określony w decyzji i należy go interpretować zgodnie z tą decyzją, tym bardziej, że pokrywa się on z obowiązującym wówczas Planem Szczegółowym [...] [...], w którym sporny obszar przeznaczono pod lokalizację zakładu przemysłowego o maksymalnej strefie uciążliwości 50,0 m (symbol 75 PPV - 1,56 ha). Okoliczności tej nie kwestionuje G. L.. PZD Okręgowy zarząd w L. podnosi natomiast, że w planie przeznaczono ten obszar pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, na co wskazał Prezydent Miasta L. w decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. o przekazaniu przedmiotowego gruntu w nieodpłatne użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w L. odwołując się w niej do decyzji z dnia [...] września 1979 r. zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodów działkowych. Odnosząc się do wskazanych zarzutów stwierdzić należy, że w świetle Planu Szczegółowego [...] [...], obowiązującego w dacie wywłaszczenia (zatwierdzonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] listopada 1966 r.) wynika jednoznacznie, że sporne działki przeznaczone były na tereny przemysłowe. Rozstrzygająca w sprawie jest natomiast treść decyzji wywłaszczeniowej, która cel wywłaszczenia sformułowała ściśle, jako budowę zakładu kaletniczego. W świetle powyższego nie ma uzasadnionych podstaw do zakwestionowania ustalonego przez organy celu wywłaszczenia. Istota sporu sprowadza się również pośrednio do tego czy można uznać, że utworzenie w latach 70-tych, 80-tych ogrodów działkowych przez przedsiębiorstwo będące jednocześnie zakładem pracy, stanowiło realizację celu wywłaszczenia, określonego w decyzji jako budowa przez to przedsiębiorstwo zakładu kaletniczego, mając na uwadze art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Przepis ten stanowił bowiem, że zakłady pracy, zatrudniające więcej niż 200 osób, obowiązane są w warunkach, określonych w art. 6 ustawy, zakładać i utrzymywać ogrody działkowe stałe dla swych pracowników i ich rodzin. Skarżący podnoszą, że skoro na zakładach pracy spoczywał obowiązek utworzenia ogrodu działkowego, to każda decyzja wywłaszczeniowa, niezależnie od celu wywłaszczenia w niej określnego, uprawniała nabywcę nieruchomości będącego zakładem pracy, o którym mowa w tym przepisie, do utworzenia ogrodu działkowego, dlatego nie można w takiej sytuacji uznać, że utworzenie ogrodu nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Stanowisko to nie jest trafne. Przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych ściśle określały, w jakim trybie wyznacza się obszary ogrodów działkowych: zasadą było, że obszary te przeznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Obowiązek założenia ogrodu spoczywał natomiast na gminach (art. 5 ust. 1) i na zakładach pracy, zgodnie z przytoczonym art. 5 ust. 2. Gmina miała prawo nabywać odpowiednie tereny na ten cel w drodze wywłaszczenia, co wynikało wprost z art. 7 ust. 3 ustawy, uprawnienia takiego ustawa nie przewidywała natomiast dla zakładów pracy, które miały "zakładać i utrzymywać ogrody działkowe" (...) "w warunkach określonych w art. 6", tzn. miały "zamieszczać na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach". W świetle powyższego, co do zasady plan miejscowy określał jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe, zaś gmina dokonywała wywłaszczenia na ten cel. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wywłaszczone działki były objęte Planem Szczegółowym [...] [...], a plan ten nie przewidywał na nich ogrodów działkowych, lecz lokalizację zakładu przemysłowego o maksymalnej strefie uciążliwości 50,0 m (symbol 75 PPV - 1,56 ha), było to więc zupełnie inne przeznaczenie. Konsekwentnie - decyzja wywłaszczeniowa nie dotyczyła utworzenia ogrodów działkowych, lecz wskazywała na lokalizację zakładu kaletniczego L. Zakładów P. Terenowego "[...]". W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że utworzenie ogrodu działkowego "[...]" stanowi realizację celu wywłaszczenia. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więc zasadny. Nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 i art. 137 u.g.n. Organy administracji zasadnie zastosowały przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zgodnie z art. 26 ustawy - w przypadku likwidacji ROD [...] jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust. 1). Do likwidacji ROD [...] jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust.3). Przepisy ust. 1 - 5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD [...] jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust.6). Zgodnie natomiast z art. 21 ustawy, podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na: 1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; 2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Prawidłowo organy administracji stwierdziły, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady [...] Związku Działkowców, co nie jest kwestionowane, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 26 ust. 6 u.r.o.d. - w konsekwencji organ miał obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz PZD oraz działkowców. Wbrew zarzutom, organy administracji nie naruszyły również przepisów postępowania, obszernie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, dokonały oględzin z udziałem stron, zleciły sporządzenie operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę, zapewniły stronom udział w postępowaniu, a swoje decyzje obszernie uzasadniły. Wbrew zarzutom, nie stanowi naruszenia przepisów nieprzeprowadzanie kolejnych oględzin czy nieprzesłuchanie dalszych świadków. Operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i nie budzi on wątpliwości co do rzetelności. Strony miały natomiast prawo wnosić do operatu uwagi, mogły również przedstawić własne operaty, czego nie uczyniły. Ogólne kwestionowanie wartości wskazanych w operacie nie podważa jego wiarygodności. Skoro skarżąca G. L. twierdzi, że stan faktyczny na wycenianych działkach uległ zmianie od czasu dokonania oględzin, powinna wskazać jakie to zmiany i uprawdopodobnić, że wpływają one na wysokość dokonanej w operacie wyceny, a następnie odszkodowania. Okoliczności takich skarżąca nie przedstawiła, a zatem organ administracji zasadnie uwzględnił operat jako wiarygodny dowód w sprawie, dlatego organom administracji nie można zarzucić istotnego naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji i wadliwego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że proces przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (którego elementem są oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę) nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie kpa, ale jest czynnością niesformalizowaną, podczas której nie przeprowadza się oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 kpa, a więc podczas takiej wizji nieruchomości przez rzeczoznawcę nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 kpa (por wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., I OSK 1390/14, LEX nr 1794738). Brak udziału stron w oględzinach nie wyklucza natomiast żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. Prawdą jest, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Należy to jednak rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok NSA z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12 opubl. w CBOSA ). Treść zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ miał zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Nie może odnieść zamierzonego skutku wskazany przez G. L. zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Rzeczywiście, z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Podkreślić jednakże trzeba, że w sytuacji postawienia organowi zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. W związku z tym, że skarżąca G. L. nie wskazała, jakiej czynności procesowej dokonałby, gdyby została zawiadomiona w trybie art. 10 § 1 kpa i nie wykazała, że niepowiadomienie jej miało wpływy na wynik sprawy, uznać należy, że organ nie naruszył art. 10 § 1 kpa. Podkreślić należy również, że uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy pochodził od G. L.. Nie można też mówić o niewykonalności decyzji z tego względu, że Gmina nie dysponuje obecnie terenem umożliwiającym odtworzenie ogrodu. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, stanowiąca przeszkodę wydania decyzji musi mieć bowiem charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków, a więc tylko wówczas można mówić o niewykonalności decyzji, gdy przeszkoda istnieje nie tylko w dacie jej wydania, ale jest "nieusuwalna przez cały czas" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Aktualny brak nieruchomości, odpowiednich na odtworzenie ogródków działkowych, nie oznacza, że Gmina nigdy takich nieruchomości nie będzie mieć, zwłaszcza, że organ wyznaczył jej 3 letni termin na wykonanie tego obowiązku. Również brak wniosku PZD o utworzenie nowego ogrodu nie stanowi przeszkody do orzeczenia o odtworzeniu ogrodu. Odtworzenie likwidowanego ogrodu wiąże się bowiem z zawarciem umowy ze stowarzyszeniem ogrodowym (art. 26 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 u.r.o.d.), a więc uzależnione jest ono od woli tego Stowarzyszenia. Orzeczenie o obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego przez podmiot likwidujący w decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zobowiązuje natomiast stowarzyszenia ogrodowego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.o.d.; brak formalnego wniosku stowarzyszenia o odtworzenie likwidowanego ogrodu, nie stanowi więc przeszkody do nałożenia takiego obowiązku na podmiot likwidujący. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut PZD naruszenia przepisu art. 76 u.r.o.d. Przepis dotyczy bowiem innej sytuacji, niż występująca w niniejszej sprawie tj. dopuszczalności likwidacji ogrodu działkowego, co do którego stowarzyszenie ogrodowe nie może wykazać tytułu prawnego. Przepis art. 26 u.r.o.d. jest natomiast przepisem szczególnym i dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, na których urządzono ogród działkowy. Wskazać należy również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1022/16 oddalił skargi G. L. oraz [...] Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w L. na decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], sąsiadującą z działkami będącymi przedmiotem zwrotu w sprawie niniejszej. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.