II GSK 1519/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 264/19 w sprawie ze skargi [A] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwały o odmowie wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] na rzecz Ministra Sprawiedliwości kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 264/19 oddalił skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...], którą Minister uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] września 2018 roku nr [...] i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawych i przekazał sprawę Radzie do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a), poprzez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. I. art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2115 ze zm., dalej: u.r.p.) oraz art. 25 ust. 3 u.r.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub wydanym na podstawie art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. art. 333 ust. 5 u.r.p postanowieniem Ministra Sprawiedliwości i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od wskazanej w art. 362 ust. 5 u.r.p. w zw. art. 333 ust. 5 u.r.p kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub Ministra Sprawiedliwości do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych; II. art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi urząd organu władzy publicznej, w sytuacji w której powołana jednostka organizacyjna stanowi agencję wykonawczą w rozumieniu właściwych przepisów, a zatem nie może zostać uznana za urząd organu władzy publicznej. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której istnieją podstawy do jej uwzględnienia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie złożono wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2018 r., doszedł do wniosku, że nie było niezgodne z prawem uchylenie przez Ministra uchwał Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, którą odmówiono K.S. wpisu na listę radców prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy samorządu radcowskiego dokonały rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p. przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych, bowiem kwestia spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. podlega badaniu na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego, a tym samym organy samorządowe nie miały kompetencji do samodzielnego badania spełnienia tych przesłanek na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców prawnych. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p.. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego odnosiły się do obu tych kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do kwestii posiadania przez organy samorządu radcowskiego kompetencji do samodzielnego badania spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. na etapie rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych. Zgodnie z art. 24 ust. 2c zdanie pierwsze ustawy o radcach prawnych, rada okręgowej izby radców prawych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1. Natomiast art. 24 ust.1, do którego odsyła przytoczony wyżej przepis, stanowi, że na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto: 1) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 2) (uchylony); 3) korzysta w pełni z praw publicznych; 4) ma pełną zdolność do czynności prawnych; 5) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego; 6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2. Z powyższych przepisów wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rada okręgowej izby radców prawych jest nie tylko uprawniona ale i zobowiązana do oceny, czy osoba wnioskująca o wpis na listę radców prawnych spełnienia wszystkie wymogi określone art. 24 ust. 1 pkt 1-6 u.r.p.. Z kolei z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. wynika, że ustawodawca wskazał na dwa odrębne warunki wpisu na listę radców prawnych: odbycie aplikacji i złożenie egzaminu radcowskiego. Oczywiście złożenie egzaminu poprzedzone jest dopuszczeniem do egzaminu, a art. 361 ust. 1 u.r.p. stanowi, że do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. W związku z przytoczonymi regulacjami podkreślić należy, że jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i postępowanie o wpis na listę radców prawnych są od siebie odrębne. Na etapie pierwszego z nich - o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, następuje badanie zgłoszenia do egzaminu jedynie pod względem formalnym. W art. 333 ust. 4-9 w związku z art. 362 ust. 5 u.r.p. ściśle wskazano kompetencje przewodniczącego komisji egzaminacyjnej związane z brakami wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Z przepisów tych wynika, że przewodniczący komisji egzaminacyjnej orzeka: postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdy mimo wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawca nie uzupełni braków formalnych wniosku (art. 333 ust. 4-5 u.r.p.), postanowieniem o zwrocie wniosku, gdy mimo wezwania nie zostanie uiszczona stosowna opłata (333 ust. 6-7u.r.p.), decyzją o odmowie dopuszczenia do egzaminu, jeżeli wniosek złożono po terminie (333 ust. 8 u.r.p.). Przepisy art. 333 ust. 4-9 w związku z art. 362 ust. 5 u.r.p. regulują jedynie procedurę kwalifikacji do egzaminu w przedstawionym wyżej zakresie (wymogi formalne, opłaty i terminowości złożenia wniosku). Dopiero w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych organy dokonują merytorycznej oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek, o których mowa w art. 24 u.r.p., w tym zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. wymienionych w art. 25 ust. 2 u.r.p. (por. wyroki NSA z: 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1721/18; 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1200/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanych orzeczeniach i argumentację zawartą w ich uzasadnieniach. Wobec powyższego za błędne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy samorządu radcowskiego nie mają kompetencji do samodzielnego badania spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. na etapie rozpoznania wniosku o wpis na listę radców prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się w tym zakresie należy ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną (zarzut I petitum skargi kasacyjnej), że organy samorządu radcowskiego mają prawo samodzielnie oceniać wszystkie przesłanki wpisu na listę radców prawnych przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1 - 6 u.r.p., w tym zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 6 przesłanki wskazane w art. 25 ust. 2 uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przez przyjęcie, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi urząd organu władzy publicznej, w sytuacji w której powołana jednostka organizacyjna stanowi agencję wykonawczą w rozumieniu właściwych przepisów, a zatem nie może zostać uznana za urząd organu władzy publicznej (zarzut II petitum skargi kasacyjnej). Pojęcie organów władzy publicznej nie zostało zdefiniowane w ustawie o radcach prawnych. Użyte w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie "władzy publicznej" obejmuje wszystkie władze w sensie konstytucyjnym - ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w pojęciu "władzy publicznej" mieszczą się także inne instytucje niż państwowe lub samorządowe, o ile wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ władzy państwowej lub samorządowej. Przez wykonywanie władzy publicznej należy rozumieć wszelkie działania prowadzone w interesie publicznym w formach aktów i czynności prawnych, jak i działań faktycznych, które wywołują wiążące dla różnych podmiotów skutki prawne. Wykonywanie takich funkcji łączy się z reguły, chociaż nie zawsze, z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. SK 18/00). Funkcjonalne ujęcie władzy publicznej przez Trybunał Konstytucyjny pozwala zatem przyjąć, że nazwa "organ władzy publicznej" oznacza instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy publicznej, która podejmuje działania prowadzone w interesie publicznym w formach aktów i czynności prawnych, jak i działań faktycznych wywołujących wiążące dla różnych podmiotów skutki prawne. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o [A], agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jako jedna z jednostek sektora finansów publicznych (podobnie jak np. ZUS, NFZ czy uczelnie publiczne) załatwia sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych, czyli została objęta postanowieniami art. 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest przy tym istotne to, że ustawa o [A] nie zawiera przepisów wprost wskazujących, że mają do niej zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest, że nie zawiera ona żadnych przepisów wyłączających stosowanie przepisów k.p.a. W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma wynikająca z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. generalna zasada (ogólna właściwość) stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, tj. w "sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych" (por. np. wyroki NSA z: dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1075/13, 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 759/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r. V SAB/Wa 6/18). Powyższe oznacza, że według opisanego wyżej, dokonanego przez Trybunał Konstytucyjny, funkcjonalnego ujęcia organów władzy publicznej, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju powinno być uznane za urząd organu władzy publicznej w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., co oznacza, że zarzut II. petitum skargi kasacyjnej był niezasadny. Należy przy tym zauważyć, że za taką wykładnią art.25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. przemawiają również dyrektywy wykładni celowościowej. Nie budzi wątpliwości, że celem tego uregulowania jest, aby na listę radców prawnych mogła być wpisana tylko taka osoba, która zdobyła wystarczające praktyczne doświadczenie zawodowe. Nie jest natomiast kwestionowane, że wieloletnia praca w [A], bezpośrednio związana ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tej jednostki, pozwala na nabycie takich umiejętności związanych ze stosowaniem prawa, które wskazują, że osoba tam zatrudniona prawidłowo wykonywać będzie zawód radcy prawnego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który to przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Podsumowując stwierdzić należy, że w świetle prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2c i art. 24 ust. 1 pkt 6 u.r.p. organy samorządu radcowskiego były uprawnione do samodzielnej oceny, czy ubiegająca się o wpis na listę radców prawnych K.S. spełniła prawem przewidziane przesłanki - w tym określone art. 25 ust. 2 ust. 4. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trafnie jednak Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości odnośnie do błędnej oceny przez organy samorządu radcowskiego spełnienia przez K.S. określonego w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. warunku zatrudnienia w urzędzie organów władzy publicznej i wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawa, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach tej sprawy, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, rozpoznawana skarga i tak podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze i wobec faktu, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 360 zł, tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie.