VIII SA/Wa 249/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. (dalej: organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku M.K. (dalej: strona, skarżąca), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t., dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2008 r. wydanego w sprawie skarżącej przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji powołał treść art. 61a K.p.a. i wskazał, że przesłankami odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz niemożność wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Wyjaśnił, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2008 r. było już przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Z wnioskiem takim skarżąca wystąpiła do Miejskiego Zespołu w R. w dniu [...] czerwca 2018 r., który przekazał akta sprawy do organu I instancji w dniu [...] lipca 2018 r., a następnie Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania O Niepełnosprawności w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzją nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia z dnia [...] września 2008 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Sprawa jest w toku. Zażalenie na to postanowienie (o odmowie wszczęcia postepowania) wniósł pełnomocnik skarżącej wskazując, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2008 r. wydane w sprawie skarżącej przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. jest dotknięte wadą nieważności, gdyż na jego podstawie zaliczono ją do dwóch stopni niepełnosprawności. Organ powinien taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: organ odwoławczy, Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w związku z art. 127 § 2, art. 17 pkt 3 i art. 20 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2011 r. (znak: [...]) wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Podzielił stanowisko organu I instancji, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia z dnia [...] października 2011 r. było już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Zespołem w W.. Wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wystąpiła do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. o wzruszenie orzeczeń o jej niepełnosprawności wydanych w 2008 r. oraz 2011 r. w związku z wydaniem ich z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku przekazania przez Miejski Zespół w R. wniosku zainteresowanej do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych orzeczeń. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 2011 r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu wniesionego od ww. decyzji odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2011 r. (znak: [...]). Wobec powyższego stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które w świetle przepisów postępowania administracyjnego czynią niedopuszczalnym prowadzenie kolejnego postępowania dotyczącego tego samego przedmiotu. Z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. W skardze na postanowienie pełnomocnik skarżącej wskazała, że we wniosku o wszczęcie postępowania dokładnie wskazała naruszenia prawa, jakich dopuścił się Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Nie określiła jednak trybu usunięcia stwierdzonych wad prawnych pozostawiając wybór właściwego trybu organom. Organy obu instancji nie podjęły żadnych skutecznych działań w celu wyeliminowania chaosu prawnego wywołanego wskazanymi naruszeniami. Zarzuciła, że orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 2008 r. i z 2011 r. wydane w sprawie skarżącej dotknięte są wadą nieważności, gdyż na ich podstawie zaliczono ją do dwóch stopni niepełnosprawności. Organ powinien taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, albowiem treść uzasadnienia postanowienia pozostaje w sprzeczności z jej rozstrzygnięciem, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Z treści art. 107 § 3 K.p.a., mającego zastosowanie w zw. z art. 126 K.p.a., wynika zaś, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa orzeczenia, ale orzeczenie jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 15 listopada 2000 r., I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). Obowiązek zawarcia w postanowieniu organu odwoławczego uzasadnienia faktycznego i prawnego wynika również z art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji (czy też postanowienia) bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji lub postanowienia do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji/postanowienia organu odwoławczego powinno zawierać ponadto odniesienie się do zarzutów przedstawionych przez strony w toku postępowania odwoławczego. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie powinno być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej zawartego w sentencji (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 9/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji czy też postanowienia musi istnieć spójność. Organ obowiązany jest więc w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale dlaczego decyzję czy też postanowienie uznał za prawidłową (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zauważyć trzeba, iż skarżąca, działając przez pełnomocnika, wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. domagała się wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących orzeczeń o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2008 r. oraz z [...] października 2011 r. Na skutek przedmiotowego wniosku organ wszczął dwa oddzielne postępowania, jedno dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2008 r., a drugie z [...] października 2011 r. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej było postanowienie Ministra z [...] stycznia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] września 2008 r. Konkluzja taka wynika z sentencji zaskarżonego postanowienia. Tymczasem jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu tego postanowienia odnosi się do orzeczenia z [...] października 2011 r., zamiast z [...] września 2008 r. wskazując m.in., że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] października 2011 r., że orzeczenie z [...] października 2011 r. było już przedmiotem postępowania przez Wojewódzkim Zespołem, które zakończone zostało decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia z [...] października 2011 r. Wskazał także, że na skutek odwołania od ww. decyzji Minister decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia z [...] października 2011 r. (por. k. 3-4 zaskarżonego postanowienia). W zaskarżonym postanowieniu znalazło się więc uzasadnienie, w którym brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia utrzymującego postanowienie organu I instancji w mocy dotyczące orzeczenia o niepełnosprawności z [...] września 2008 r. Wskutek tej sprzeczności adresat postanowienia nie jest w stanie ustalić powodów utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia i w rezultacie jego sentencja jest pozbawiona uzasadnienia prawnego. Sąd stwierdza więc, że w uzasadnieniu postanowienia jest brak wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach uznać należało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia, którego sentencja pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem. Stosownie bowiem do wytycznych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), przy czym postępowanie należy prowadzić w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Realizacji tych wymogów nie stanowi z pewnością wydanie postanowienia, którego uzasadnienie przeczy wydanemu rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu dla usunięcia zaistniałej wadliwości uzasadnienia postanowienia nie będzie wystarczający tryb postępowania wskazany w art. 113 § 1 K.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Sprostowaniu nie podlegają bowiem wady (błędy i omyłki) istotne, a z taką wadliwością mamy do czynienia w spawie niniejszej. Wynika to z faktu, że w rozstrzygnięciu decyzji/postanowienia zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę. Pomiędzy sentencją decyzji/postanowienia, a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność. W tym kontekście nie sposób nie wskazać i na to, że opisana przez Sąd wadliwość nie jest jednorazowa, a dotyczy całego uzasadnienia. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie należało uchylić.