I OSK 2835/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 4/19 w sprawie ze skargi C.R. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie [...] o doręczenie orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 4/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA" oddalił skargę K.R. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...], dalej jako "Starosta", postępowania w sprawie [...] o doręczenie orzeczenia. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła: 1) naruszenie przez WSA w Krakowie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w związku z przepisami art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz przepisami art. 2 Konstytucji ustanawiającym zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania do państwa, art. 7 Konstytucji wyrażającego zasadę praworządności, art. 10 ust.2 Konstytucji określającym prawo sądów do sprawowania w ramach trójpodziału władzy sądowniczej, w jakiej mieści się prawo i obowiązek nie tylko rozpatrzenia spraw ale także ich rozstrzygania, art. 45 ust. 1 Konstytucji wyrażającego zasadę prawa do sądu, art. 77 ust. 2 Konstytucji, określającego zasadę, że pojęcie wolności i praw zakłada możliwość ich skutecznego dochodzenia (tj. wysuwania i egzekwowania roszczeń służących ich realizacji) i ustanawiającego zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia wszelkich naruszonych wolności lub praw, a nadto naruszenie przepisów art. 177 i 184 Konstytucji RP, z których wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej i ich działalność stanowi obok działalności sądów powszechnych realizowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach podlegających ich kognicji, a wreszcie przepisu art. 8 ust.2 Konstytucji wyrażającego zasadę bezpośredniego, o ile inaczej Konstytucja nie stanowi, stosowania jej przepisów, "polegającego na oddaleniu skargi na bezczynność Starosty [...] co do doręczenia skarżącej decyzji (orzeczenia) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia [...].10.1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gminie katastralnej [...] (znak sprawy: [...]) z uwagi na błędne przyjęcie, że Starosta [...] jako właściwy organ, nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania z tego powodu, iż w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek określony w przepisach art. 3 §2 pkt 1 - 4 p.p.s.a, ani w pkt 4a tego artykułu p.p.s.a., gdy tymczasem w sprawie miał zastosowanie pominięty przez sąd przepis artykułu 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., wprowadzony nowelą kwietniową w 2015 r, do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powodujący, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w procesie podejmowania "innych aktów i czynności" jest szerszy, gdyż nie ma na niego wpływu ograniczenie zaskarżalności "innych aktów i czynności" wynikające z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 in fine p.p.s.a., jak również z uwagi na niewiążące sądy administracyjne niekonstytucyjne pominięcie przez ustawodawcę przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w znowelizowanym przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., które nie może zamykać sądom administracyjnym drogi orzekania (rozstrzygania) w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organów, w jakich przecież dopuszczone zostało ustawowo wnoszenie takich skarg do sądów administracyjnych, a zatem zarówno skarga na bezczynności jak i na przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej doręczenia decyzji była formalnie w pełni dopuszczalna i jej zasadność winna była być merytorycznie zbadana"; 2) naruszenie przez WSA przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 149 §1 pkt 1,2,3; § 1a; § 1b; § 2 p.p.s.a, w związku z przepisami art 1 p.p.s.a.; art. 2 p.p.s.a.; art. 3 § 1 i § 2 pkt 9 p.p.s.a. jak również w związku z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. "polegającego na oddaleniu skargi na bezczynność / przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Starostę [...], co do doręczenia skarżącej decyzji (orzeczenia) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia [...].10.1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gminie katastralnej [...] (znak sprawy: [...]), wskutek błędnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że Starosta [...] nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, z uwagi na to, że wobec posiadania przymiotu ostateczności wyżej wymieniona decyzja nie podlegała już dalszej weryfikacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo - administracyjnym, a co najwyżej mogłaby podlegać takiej weryfikacji, gdyby strona domagała się jej przeprowadzenia w nadzwyczajnych trybach postępowania na przykład wznowieniowym, czego nie zrobiła, polegającego także na wadliwym uznaniu w ślad za orzekającymi w sprawie organami administracji, a to, Wojewodą [...] i Starostą [...], że opatrzenie decyzji klauzulą ostateczności nie podlega weryfikacji w toku postępowania sądowo - administracyjnego i zaniechaniu przeprowadzenia takiej weryfikacji sprowadzającej się do zbadania czy rzeczywiście stan prawny sprawy pozwala na jej ostateczne zakończenie wobec skutecznego doręczenia decyzji • poprzednikowi prawnemu skarżącej, czy też postępowanie to jest niezakończone, zaś decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinna zostać doręczona skarżącej i pozostałym następcom prawnym E.R., które to zaniechanie zbadania stanu prawnego sprawy nastąpiło z naruszeniem powołanych wyżej przepisów artykułów 1, 2 i 3 § 2 pkt 9 jak również 7 i 77 § 1 kpa, z których wynika obowiązek sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w stosunku do działalności organów administracji publicznej prowadzących postępowania administracyjne w indywidualnych sprawach, między innymi polegającej na weryfikacji czy organy administracji publicznej podjęły wszelkie niezbędne czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla wyjaśnienia sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, błędnie przyjmując, iż nie ciąży na nim obowiązek badania rzeczywistego stanu prawnego sprawy i legalności wydania klauzuli poświadczającej ostateczność wydanej decyzji, wadliwie uznał, że wobec istnienia dowodu w postaci nadanej klauzuli ostateczności decyzji, ani Starosta [...], ani on sam nie musieli weryfikować od strony prawnej prawidłowości czynności organu polegającej na odmówieniu skarżącej doręczenia jej decyzji odszkodowawczej, ponieważ nie można tego czynić w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, błąd sądu polegał na zaakceptowaniu sprzecznego z prawem stanowiska Starosty [...] wskutek przyjęcia, że kwestia badania stanu prawnego i tego czy postępowanie zostało zakończone, czy też jeszcze nie, jest niedopuszczalna wobec istnienia klauzuli ostateczności nadanej na tej decyzji, co w konsekwencji spowodowało wadliwe i nieznajdujące uzasadnienia pominięcie dowodów i argumentacji skarżącej powołującej się w toku postępowania na to, że występujący w sprawie pełnomocnik substytucyjny (wg. własnych twierdzeń) poprzednika prawnego skarżącej nie wykazał w toku postępowania swojego umocowania, organ doręczył mu decyzję z adnotacją, że doręcza ją tylko do wiadomości, a zatem doręczenie to nie mogło mieć żadnego prawnego skutku i jednocześnie nie doręczył tej decyzji bezpośrednio stronie w osobie E.R." W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie "w całości do ponownego rozpoznania". Ewentualnie w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - w trybie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła, ze zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że skarga w niniejszej sprawie była "w pełni prawnie dopuszczalna", a regulacja, na którą powołał się WSA, w żaden sposób nie ograniczała jego kompetencji do zbadania zgodności z prawem stanowisk zajętych przez Starostę [...] i Wojewodę [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Złożona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, czyli opiera się na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 1 - 9 p.p.s.a. dotyczy kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w tym przepisie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 9, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponadto powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Wobec zaś treści art. 149 p.p.s.a. celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając taką skargę bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności/przewlekłości. Dla uznania przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne jest skutkiem niedoręczenia skarżącej, przez Starostę, orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], dalej jako "Prezydium" z [...] października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. [...]. Stosowny wniosek skarżąca złożyła [...] listopada 2017 r. Skarżąca nie uznała bowiem odpowiedzi organu, z której wynikało, że orzeczenie, którego doręczenia się domaga jest opatrzone klauzulą ostateczności, zatem postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną i nie jest możliwe "ponowne" doręczenie orzeczenia, jak również, że badanie prawidłowości wydania i doręczenia orzeczenia następuje w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Co więcej, zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja z [...] października 1963 r. nie została doręczona jej poprzednikowi prawnemu, ani też innym uczestnikom, wobec czego nie może zostać uznana za decyzję ostateczną. Na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawem przewidzianym terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem bądź czynnością, wobec czego w zakresie bezczynności organu, podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym, w tym samej decyzji (zob. postanowienie NSA z 28 czerwca 2016 r., II GSK 492/16, postanowienie NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08). Zgodnie z tym poglądem czynność doręczenia nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków, nie stanowi również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia, wobec czego sama prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi (postanowienie NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2269/19, postanowienie z 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] października 1963 r. nie była skarżąca kasacyjnie, lecz jej ojciec. Stwierdzenie to jest podstawowym zagadnieniem dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro bowiem skarżąca nie była stroną w sprawie z 1963 r., zakończonej decyzją ostateczną z [...] października 1963 r., to (bez konieczności rozstrzygania w tym wypadku czy prawidłowe jest podnoszone przez nią twierdzenie, że nieprzesyłanie decyzji w sprawie można zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozumieniu 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.) nie może być mowy o przewlekłości postępowania, której miał się dopuścić organ wskutek niedoręczenia skarżącej ww. decyzji. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że bezczynność może dotyczyć czynności organu takich, jak doręczenie stronie decyzji, to niewątpliwie skuteczną skargę na przewlekłość postępowania czy też bezczynność organu, może złożyć tylko strona tego postępowania. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny zaś to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. O tym, że skargę na przewlekłość postępowania czy też bezczynność organu, może złożyć tylko strona, świadczy także sama treść art. 37 k.p.a., statuującego prawo wniesienia ponaglenia przez stronę w przypadku przewlekłości lub bezczynności. W przepisie tym jest wyraźnie wskazane, że prawo wniesienia ponaglenia służy stronie. Tym bardziej więc prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego będące ewentualnym skutkiem wniesienia ponaglenia, przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Z kolei zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższych wywodów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione. Reasumując zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niesłuszne, a wniosek skarżącej w przedmiotowej sprawie, dotyczący przewlekłości postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Żądanie, które dotyczyło przesłania K.R. decyzji wydanej w postępowaniu, którego stroną nie była, nie mogło zostać uwzględnione. Podmiot nie będący stroną w sprawie nie może skarżyć przewlekłości postępowania czy też bezczynności organu. Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, o oddaleniu skargi kasacyjnej .