II GSK 492/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. - wspólnika spółki cywilnej "N. P. A." od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 26/15 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie braku doręczenia decyzji w sprawie wpisu do ewidencji producentów postanawia: oddalić skargę kasacyjną; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 listopada 2015 r. odrzucił skargę R. M. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie braku doręczenia decyzji. Nakazał również zwrócić stronie uiszczony wpis od wniesionej skargi. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny: decyzją z [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy o wpis do ewidencji producentów "N." spółka cywilna reprezentowanej przez D. M., orzekł o: 1) anulowaniu numeru identyfikacyjnego [...], o nadaniu którego zaświadczono dokumentem nr [...] z [...] czerwca 2009; 2) odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego dla "N." spółka cywilna z siedzibą w [...]. Decyzja ta została skutecznie doręczona pełnomocnikowi P. M., reprezentującego spółkę cywilną N., w dniu 6 czerwca 2014 r. W dniu 9 lutego 2015 r. R. M. - wspólnik spółki cywilnej "N." z siedzibą w [...] złożyła zażalenie na bezczynność organu polegającą na braku doręczenia jej decyzji z [...] maja 2014 r. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uznał zażalenie za niezasadne. Pismem z 28 marca 2015 r. R. M. wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na braku doręczenia decyzji z [...] maja 2014 r. Sąd I instancji przywołując treść art. 1 i art. 2 oraz art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 438/08, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w katalogu spraw, podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a., nie mieści się czynność doręczenia. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od jego daty biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Sąd zwrócił również uwagę na wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/2005, w którym podniesiono, że doręczenia nie można utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest bowiem data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268 k.p.a.). Doręczenie ma natomiast na celu zakomunikowanie stronie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Jest czynnością procesową polegającą jedynie na przekazaniu stronie wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przywołane wywody Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego, ewentualnie przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd, uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 p.p.s.a., może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji. W podstawie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. R. M. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że skarga na brak doręczenia decyzji przez organ nie mieści się w tezie ww. przepisu dającego legitymację rzeczową do wniesienia skargi do Sądu. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosła ponadto o uznanie skargi za zasadną, wyznaczenie niezwłocznego terminu do dokonania czynności przez organ oraz wymierzenie organowi grzywny celem zdyscyplinowania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z wywiedzioną przez stronę skargą kasacyjną, postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę R. M. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], oparte zostało o stwierdzenie niedopuszczalności skargi zarzucającej bezczynność organowi wynikającej z niedoręczenia skarżącej wydanej w sprawie spółki cywilnej N. decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o anulowaniu numeru identyfikacyjnego i odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego wymienionej spółce. W podstawie prawnej zakwestionowanego postanowienia wskazano art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który obliguje sąd do odrzucenia skargi jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a którą to niewłaściwość Sąd I instancji ustalił w oparciu o analizę art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w kontekście podniesionych przyczyn żądania stwierdzenia bezczynności organu administracji państwowej. Powołany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje tym samym orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawem przewidzianym terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem bądź czynnością. Przyjmuje się, że skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałości i przewlekłemu działu organów administracji publicznej ale również umożliwia dokonanie przez sądy prawidłowej wykładni prawa administracyjnego w przypadkach uznania przez organ, że żadna z ustawowych norm nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania (por.: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/14, postanowienie NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2290/14). Także, powołane w motywach postanowienia Sądu I instancji i odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób bezsprzeczny i klarowny wskazują, że w zakresie bezczynności organu, podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy legły u podstaw oceny skargi przez Sąd I instancji, oceną tą uznać należy za prawidłową. Skoro, bowiem kontrola sądów administracyjnych obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ, gdzie przez bezczynność, o czym była już mowa, należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa, to kwestie prawidłowości doręczenia wydanej przez organ w konkretnej sprawie decyzji nie mieszczą się w pojęciu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, prawidłowość doręczenia może być oceniania w toku postępowania odwoławczego ewentualnie przy ocenie legalności danego, zaskarżonego, aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd. Ponadto, uchybienia organu w ramach dokonywania doręczenia mogą stać się podstawą żądania strony do przywrócenia terminu do podjęcia czynności, któremu uchybiła wskutek powstałych nie z jej winy naruszeń, tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii obowiązku organu uzewnętrznia rozstrzygnięcia poprzez jego doręczenie lub ogłoszenie stronom, stwierdzić należy, że niewątpliwie obowiązek taki spoczywa na organie, co wynika z treści art. 109 i art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza on jednak, że samo doręczenie jako czynność materialno – techniczna o skutkach procesowych, czy ewentualne błędy w prawidłowości doręczenia, może być poczytane za opieszałość lub tym bardziej bezczynność organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy do wydania aktu lub decyzji faktycznie doszło w terminie przewidzianym przepisami prawa procesowego, jak w niniejszej sprawie gdzie organ wydała decyzję oraz doręczył ją pełnomocnikowi jednego ze wspólników spółki cywilnej (P. M.). Okoliczność pominięcia drugiego ze wspólników, skarżącej R. M., przy doręczaniu decyzji mogła doprowadzić do skorzystania przez nią z wymienionych, środków zaskarżenia lub żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub skargi, nie zaś jak uczyniła to strona do żądania stwierdzenia bezczynności organu i nakazania mu podjęcia czynności zmierzających do rzeczywistego doręczenia jej decyzji. Mają powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.