II OSK 2079/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 45/14 w sprawie ze skargi [...] w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi [...] w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w sprawie warunków zabudowy zobowiązał ww. organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Gminy Kartuzy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz Gminy Kartuzy, na wniosek [...] sp. z o.o. w G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami towarzyszącymi i infrastrukturą na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Pismem z dnia 29 września 2010 r. [...] w S. wniosło od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania stwierdzając, że skarżące [...] nie posiada interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił to postanowienie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 724/11. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 855/12. Akta sprawy zostały przekazane Kolegium w dniu 25 października 2013 r. (data doręczenia). Wobec braku rozpoznania odwołania w terminie i niepoinformowania o przyczynach opóźnienia skarżący pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego rozpoznania odwołania z dnia 29 września 2010 r. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi, a Kolegium do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzyło odwołania skarżącego od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec braku reakcji Kolegium [...] w S. wniosło skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązkiem organu było niezwłoczne rozpoznanie odwołania wobec ustawowego obowiązku wygaszenia decyzji Burmistrza Gminy Kartuzy, albowiem na przedmiotowym terenie od dnia 15 listopada 2012 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są odmienne od poczynionych w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wniesiono o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku w sprawie oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, przyznając jednak, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu rozpoznania odwołania. Według Kolegium zaistniała sytuacja uzasadniona jest stale powiększającym się obciążeniem orzeczniczym Kolegium i w związku z tym rosnącymi zaległościami. Z tego powodu kodeksowe terminy załatwiania spraw nie mogą być dotrzymane. Nadto kolejność rozpatrywania spraw w Kolegium uzależniona jest od daty wpływu sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na warunki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność, stwierdzając że strona tych warunków dotrzymała. Przechodząc zaś do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd wyjaśnił, że przepis art. 133 K.p.a. ustanawia termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi drugiej instancji. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie, zaś datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Zaś w myśl art. 104 § 1 K.p.a. przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 ust. 3). Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, miesięczny termin załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął w dniu 25 listopada 2013 r. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., świadczy o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania strony skarżącej w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Dodatkowo, uwzględniając okres, który upłynął do chwili rozpoznania sprawy przez Sąd, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie Sąd wskazał, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże, w przekonaniu Sądu, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. jest przede wszystkim okoliczność, że odwołanie dotyczy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. i zostało wniesione przez skarżącego pismem z dnia 29 września 2010 r. Odwołanie to musi być rozpatrzone przez Kolegium ponownie z uwagi na uchylenie przez Sąd postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. Z tego właśnie powodu, w ocenie Sądu, ponowne rozpatrzenie tego odwołania powinno nastąpić niezwłocznie i w pierwszej kolejności. W tej zaś sytuacji nie można uwzględnić argumentów organu dotyczących przedłużającego się czasu załatwiania spraw z powodu rosnącego wpływu, a także kolejności załatwiania spraw. Nadto zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia miesięcznego terminu rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a. Wszystko to, w ocenie Sądu, stanowi niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Konkludując Sąd wskazał, że wobec treści wydanego przez Sąd wyroku organ powinien rozpatrzyć sprawę w wyznaczonym terminie jednego miesiąca. Podniósł przy tym, że w razie niewykonania wyroku przysługuje stronie prawo wniesienia "skargi" o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu wynikającej z powyższych przepisów normy, tj. uznanie bezczynności organu za rażąco naruszające prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, tj. organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mających odzwierciedlenie w części uzasadnienia w której Sąd przedstawił wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie organu Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie przepisy art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wbrew wyrażonej w tym względzie woli ustawodawcy oraz powszechnie przyjętemu w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu rozumienia pojęcia bezczynności, tj. stanu gdy organ nie wydał wymaganego prawem aktu. Zdaniem Kolegium termin przekroczenia załatwienia sprawy na moment wniesienia skargi wynosił dwa miesiące i 10 dni. Okoliczność tę Sąd pominął wskazując, że w sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia miesięcznego terminu. W ocenie organu nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji nie dokonał rozbudowanej oceny okoliczności sprawy i nie wykazał w czym, poza samym załatwieniem sprawy, przejawia się rażące naruszenie odnośnych norm K.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nie może tego uzasadniać okoliczność, że odwołanie dotyczy decyzji z 2010 r., skoro przed przekazaniem akt sprawy organowi odwoławczemu toczyło się postępowanie przed sądami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] w S. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotowa skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem organu naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wyrażało się w uznaniu bezczynności organu za rażąco naruszające prawo w sytuacji, która nie wypełniała warunków określonych przez jej hipotezę, tj. organ nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do ww. podstawy kasacyjnej wyjaśnić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., a następnie ustalić, czy organowi wskazanemu w rozpoznawanej skardze można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia, względnie aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wynika to między innymi z art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył wszczętego postępowania w prawnie przewidzianej formie (porównaj: wyrok NSA z 9.01.2015 r., I OSK 914/14). Innymi słowy bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. (patrz: wyrok NSA z 16.05.2014, II OSK 1010/14). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że sprawa odwołania [...] w S. wpłynęła ponownie do Kolegium wraz z aktami sprawy w dniu 25 października 2013 r., po dokonaniu przez sądy administracyjne kontroli legalności uprzednio wydanego przez Kolegium aktu dotyczącego właśnie przedmiotowego odwołania. Bezsporne jest również, że na datę wniesienia skargi przez skarżącego termin do rozpoznania tego odwołania przez Kolegium został przekroczony, co przyznaje autor skargi kasacyjnej, o 2 miesiące i kilka dni (str. 4 skargi kasacyjnej). Do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji sprawa nie została zakończona wydaniem stosownego aktu – w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji by akt kończący postępowanie przed organem drugiej instancji został wydany. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skargę na bezczynność należy uwzględnić, albowiem sprawa nie została dotychczas załatwiona - organ odwoławczy nie wydał decyzji, pomimo upływu terminu o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Nie można również podzielić zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną organu, dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., w zakresie kwalifikacji stwierdzonej bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji uznając, że w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – oczywistym, wyraźnym, rzucającym się w oczy naruszeniu norm ustawowych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że od daty ponownego wpływu akt wraz z odwołaniem do organu odwoławczego (25 październik 2013 r.) do daty wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji (24 kwiecień 2014 r.) Kolegium nie podjęło żadnej czynności by rozpoznać przedmiotowe odwołanie, zatem rację ma Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia ustawowego terminu do rozpoznania sprawy – maksymalny termin jednego miesiąca w sytuacji gdy załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – maksymalnie dwa miesiące (art. 35 § 3 P.p.s.a.). Podnieść bowiem należy, że ocena czasookresu trwania stanu bezczynności następuje na datę orzekania przez Sąd, a nie na datę wniesienia skargi, jak argumentuje Kolegium. Poza tym rację ma Sąd pierwszej instancji, że w takiej sytuacji jaka nastąpiła w niniejszej sprawie, a więc w sytuacji powrotu sprawy do organu do załatwienia na skutek kontroli legalności wydanego uprzednio aktu administracyjnego, sprawa taka winna zostać rozpoznana bez zbędnej zwłoki, poza kolejnością, a nie – jak tłumaczy to Kolegium, zgodnie z kolejnością wpływu. Nie bez znaczenia jest też fakt, że przedmiotowe odwołanie z dnia 29 września 2010 r. dotyczy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r., a organ nawet nie poinformował strony o przyczynach przekroczenia terminu, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i 2 K.p.a. Powyższe okoliczności wskazują nie tylko na naruszenie przez Kolegium ww. przepisów prawa, ale takie działanie organu godzi w sposób oczywisty w zasadę szybkości postępowania o której mowa w art. 12 K.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wskazane wyżej okoliczności, w tej konkretnej sprawie, uzasadniają akceptację rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji co do rażącego naruszenia prawa w kwestii bezczynności jakiej dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Zatem twierdzenia organu, że Sąd nie wskazał na okoliczności przemawiają za przyjęciem rażącego naruszenia prawa przy ocenie charakteru bezczynności w tej sprawie uznać należy za nieusprawiedliwione. Na aprobatę nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie przez Sąd, że "zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do kilkukrotnego przekroczenia miesięcznego terminu rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a." (str. 5 skargi kasacyjnej). Jak już wyżej wskazano Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie mamy do czynienia z kilkukrotnym przekroczeniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. – akta sprawy administracyjnej zostały Kolegium zwrócone w dniu 25 października 2013 r., a na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, tj. 24 kwiecień 2014 r. sprawa nie została jeszcze załatwiona. Mając na uwadze powyższe za niezasadne należy uznać podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty. To zaś skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.